我国公共政策绩效审计工作的困境探析

引言 中国公共政策绩效审计实施已近 10 年。当前,检查领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况,检查重大决策和内部控制制度的执行情况及效果,是中国公共政策绩效审计的主要内容。认真研究中国目前公共政策绩效审计中存在的困难,对于促进和完善政府审计
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  摘要

引言

  
  中国公共政策绩效审计实施已近 10 年。当前,检查领导干部贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况,检查重大决策和内部控制制度的执行情况及效果,是中国公共政策绩效审计的主要内容。认真研究中国目前公共政策绩效审计中存在的困难,对于促进和完善政府审计机关的工作具有理论和现实意义。笔者认为,中国目前开展公共政策绩效审计工作存在以下几个难点。
  
  1 公共政策绩效审计证据难以界定和获取
  
  审计证据是指审计人员获取的据以得出审计结论的所有信息。公共政策绩效审计是以结果为导向的绩效审计。公共政策绩效审计证据最终表现为公共政策的三类效果即经济效果、生态效果、社会效果。什么是某项公共政策的经济效果、生态效果或社会效果呢?怎样去划分它们之间的界限呢?中国大多数已经颁布的公共政策并没有详细而具体地界定出来。从公共政策的接受对象上来看,政策效果有着不同的体验或感受。政策效果优劣与否,政策参与各方各有说辞。同时,公共政策制定或执行者对公共政策的预设效果可能不同于受众的实际感受到的效果。究竟哪种效果是审计人员和机关应该选择的评价证据呢?这三类效果之间的权重怎样确定,由谁来确定?公共政策效果量化极其复杂且难以得到社会各界的统一认可,可谓“众口难调”.怎样的审计证据才是充分可靠的呢?公共政策绩效审计人员常常陷入“困境”.
  
  公共政策绩效审计证据具有分散性、广域性、宏观性等特点。怎样的以政策效果为核心的证据才是审计人员所需要的充分而可靠的审计证据呢?审计证据的收集需要借助于政策学、社会学、工程学、统计学学科知识的支撑,需要大数据的支持。近年来,国家审计机关通过开展大型审计项目,如国债审计、社保资金审计等,采取了数据大集中的信息资源存储及共享模式。通过实施这类审计,为政策绩效审计的证据收集提供了良好的借鉴。
  
  政策绩效审计人员运用数据概化,可把大量数据集从较低的概念层抽象到较高的概念层;通过使用属性相关分析等技术将详细的证据在较高层次上以“效果”的一般属性特征描述出来;审计人员运用数据描述或模型,根据分析的预测值和审计值进行比较;审计人员运用聚类分析识别密集和稀疏的区域,来发现数据的分布模式;审计人员可利用关联规则找出被审计数据库中不同数据项之间的联系或异常;通过上述的技术或方法,帮助审计人员锁定重点审计证据[1].
  
  2 公共政策绩效审计缺乏可操作的具体审计标准
  
  公共政策绩效审计标准是判断政策效果优劣的准绳,是提出审计意见、做出审计决定的依据。公共政策绩效审计标准是评价和检查公共政策三类效果的尺度。对于一个具体的公共政策,什么是最佳的经济效果、社会效果、生态效果?最佳实务标准是什么?由于多种原因,公共政策的制定和执行大多不具体地涉及三类效果的标准。由此导致中国审计人员很难在政策的字里行间找到现成的审计标准。同时,由于政策绩效审计评价指标及权重的确定主观成分过多,难以被公共政策的各方及审计人员所共同接受。此外,虽然各级政府制定了相关试行办法和方案,也大都是针对局部地区的不同情况而设定,审计标准不统一,致使各地的政策绩效审计评价结果相差悬殊,无可比性可言,达不到公正客观进行审计的要求。
  
  政策绩效审计评价标准包括经济效益的评价标准、社会效益的评价标准以及生态效益的评价标准。评价标准按照性质可以划分为定性标准和定量标准两大类。在制定审计评价指标时,应遵循定性与定量相结合、长期效益与短期效益相结合等原则。从长远来看,中国需要制定比较完善的政策绩效审计法规、评价制度、指标体系等,以切实保证政策绩效审计规范化、标准化地顺利进行。建立统一的政策绩效审计评价标准和方法、颁布相关的准则法规是促进政策绩效审计健康、持续发展的关键问题之一。
  
  公共政策绩效审计的范围广泛,审计评价的对象也并非固定不变,审计人员必须利用其专业素质针对具体政策问题具体分析,选择符合具体政策情况的审计标准。公共政策绩效审计标准体系关系到审计结论的科学性、合法性、公平性。在遵循全面兼顾、可操作性、成本和效益等原则基础上,政策绩效审计评价标准体系可以分为三个层次。第一个层次为抽象性审计评价标准,以政策、法律为出发点,对政策绩效审计评价标准体系确定原则性;第二个层次以政府部门法规为评价标准,结合部门法规特点制定具体的公共政策审计评价标准;第三个层次是以衡量具体的政策效果优劣的具体指标为审计评价标准[2].
  
  3 政策绩效审计人员政策素养及专业素养亟待提高
  
  长期以来,审计人员关注微观或中观的财务审计、财经法纪审计较多,而忽视了关注宏观的公共政策绩效审计的重要性。公共政策绩效审计未能长足发展的主要因素之一就是审计人员缺乏必要的政策素养。公共政策绩效审计人员素养包括政治素养、道德素养、专业素养等。政治素养是指审计人员应有的政治理想、政治立场及其修养,政治素养包含政策修养。在公共政策绩效审计中,审计人员应具有对公共政策理解和把握的政策素养。理解和把握政策的制定和执行中的要领和精髓,有助于他们正确把握具体的某项政策的“经济性”、“效率性”、“效果性”、“公平性”及“环境性”的含义[3],有助于他们设定审计目标、审计评价标准,是审计人员实施公共政策绩效审计的基本前提。按照国务院《关于加强审计工作的意见》要求,审计人员要踏实学习邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观,学习党的十八大和十八届二中、三中全会精神,努力提高自身政策素养。
  
  审计机关要结合政策绩效审计的实际,将政策理论学习与其它专业学习、工作有机结合起来,如院校培训、函授学习等要安排重要的政策学习内容;考核审计干部要把理论政策水平,把认识政策、分析和解决政策问题的能力作为一项重要内容;使审计人员和审计干部突出理论政策学习,不断接受理论政策的熏陶,且在理论政策的学习积累中提高政策修养。
  
  中国公共政策绩效审计机关和审计人员隶属于政府部门,人员的选拔和使用属于半封闭状态,与高校教师、研究人员及社会审计人员之间没有畅通的人才交流平台。招考进入政府审计机关的人员,绝大多数人的知识背景仅限于微观或中观的财务会计、法律等专业。大多数审计人员缺乏对公共政策所涉及的政策学、公共管理学、统计学、社会学等学科的深入学习、研究和实践。在人才引入方面,审计机关应适当录用计算机数学、工程等专业的人才,并对这些人才进行系统地审计知识培训,改善目前审计人员专业结构过于单一的状况[4].
  
  参考文献
  
  [1] 王会金。国外政府绩效审计评析与我国绩效审计战略[J].会计研究,2010(5):76.
  [2] 谢慕廷。国外政府绩效审计的启示[J].审计月刊,2015(2):27.
  [3] 李保伟,张孝友。论政策绩效审计的本质[J].财会月刊,2008(12):61-62.
  [4] 宋夏云。我国政府绩效审计人员的能力框架研究[J].审计研究,2013(4):92.
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