浅析行政法中“禁止不利变更原则”的适用

行政法主要是指行政主体在行使国家行政职能或者其接受行政机关监管过程中同行政对应人以及行政监督部门执行者之间产生的各种关系,以及行政机构内部出现的各类关系的法律规范总称。下文研究了行政法中禁止不利变更原则的适用问题。 摘要: 其制定目的主要是为了有效地
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  行政法主要是指行政主体在行使国家行政职能或者其接受行政机关监管过程中同行政对应人以及行政监督部门执行者之间产生的各种关系,以及行政机构内部出现的各类关系的法律规范总称。下文研究了行政法中“禁止不利变更原则”的适用问题。

  摘要:其制定目的主要是为了有效地保障行政相对人(多指国家公民)的合法权益,彰显我国法律制度的公平与公正性。在行政法中,“禁止不利变更原则”是一项重要的行政管理原则,其能够确保我国公民的合法权益免于非法伤害。

  关键词:行政法 行政机关 不利变更原则

  一、“禁止不利变更原则”的内涵

  禁止不利变更原则沿用已久,其最早出现在刑事诉讼法中。在行政法中的具体含义为:当公民、法人或者有关组织对司法机关做出的判决存在异议时,可以提出上诉,而司法机关在受理上诉之后,最终的判决不能因为上诉人上诉这一原因而对上诉人存有偏见,并做出更为不利的判决。亦指当行政相对人对行政机关做出的行政行为不服而进行申辩或者提请救济时,行政主体不能因为这一原因而拟定出或者既定出更为不利行政相对人的行政行为。

  禁止不利变更原则的适用前提就是要对该原则中的“不利变更”具体含义进行理解。从立法的角度来看,目前国内立法中并没有给出明确的解释。在《行政诉讼法若干问题的解释》中指出:不能对原告的处罚有所加重。《行政复议法实施条例》中指出:不能够对申请人进行更为严重的行政复议决定。这些解释中,尽管都提到了“不利变更”,但是,并没有就其具体的概念界定进行解释。而由于缺乏对“不利变更”概念界定的重视,理论界就对此说法不一。我认为,主要应从两方面分析:一是公民的既得利益有所降低。二是公民的既得利益未减少,但是行政机关给出的判决性质出现了本质变化,导致产生不利的影响。这两种情况,均应纳入禁止范围。

  二、“禁止不利变更原则”的适用规则

  (一)“禁止不利变更原则”的适用范围

  在行政复议程序以及诉讼程序中的适用。我国法律明确规定,在行政复议机构进行行政复议或者人民法院进行审判过程中,都应该受到“禁止不利变更原则”的限制,无论是对申请人,还是原告都不能做出相对原裁决更为不利的决定。该原则有效地维护了申请人或原告的合法权益。

  (二)“禁止不利变更原则”的适用对象

  行政复议或诉讼过程中,行政主体的行政行为相对人或者原告为多人,但仅有部分人提请上诉或者复议时,“禁止不利变更原则”同样适用于全体原告或者申请人。这一解释有效地保障了公民的申辩权,并使其更加地完善。

  (三)“禁止不利变更原则”的例外规定

  第三,“禁止不利变更原则”的例外规定。在某些特殊情况下,“禁止不利变更原则”并不适用。具体情况如下:当行政复议申请人或者法律原告人同上诉人存在一定的利害关系时,该原则并不适用。因为当两者之间存在利害关系时,如果利害关系人申请上诉或者复议,其也是在行使自身的申辩权。其认为行政机关做出的行政行为是有利于行政相对人的,而自身的合法权益受到影响,所以,其希望复议机关或者人民法院对行政相对人做出更为不利的判决。因为这一原因,便不能够对行政行为相对人实行“禁止不利变更原则”。

  三、“禁止不利变更原则”的价值分析

  行政法的核心价值就在于行政权力与公民权利的关系问题。现在的行政法规同早期的法律存在的一个明显差异就是其是以人为核心的。这一价值选择的变更,意味着行政法的现代走向。行政法中的“禁止不利变更原则”则是将这一价值转向充分地体现出来了。其基本的价值属性是“以人为本”,完全符合当前社会发展的主流思想。同时,“禁止不利变更原则”还体现出了一种程序价值,其是在行政法正当程序原则的基础上形成的,其将正当程序原则的价值观充分地体现出来。在程序的设定上,该原则帮助公民享有了遵循程序申辩的权利。出于对公民的权利保护,禁止不利变更原则规定了公权力不能在公民行使申辩权时,进行故意刁难,这种对正当程序的规定,是对公民权利的变相救济。

  禁止不利变更原则的价值选择上存在的争议。在该原则的平等价值方面,部分学者认为,当公民面对庞大的国家机器时,在公民程序上赋予其一定的保障,能够确保公民行使申辩权的同时,享有同行政机构公平对抗的权利。进而使得国家行政机关同公民达到形式上的抗辩平衡效果,从而有效确保公民平等的法律对抗地位;在正当程序价值方面,部分学者认为,立法过程中,应该尽量保证行政法的设定程序表现出正当化、具体化以及公开化等特征,进而确保国家行政机构在做出决定时,每一个程序都是严格遵循法律规定执行的,避免决定更改的随意性,维护公民的合法权益。

  四、“禁止不利变更原则”适用中同“依法行政原则”以及“效率原则”存在的冲突和解决

  行政法的自身特征决定其并不能像民法那样具有统一的行政法典,难免与其他的一些原则存在冲突与矛盾,我将就“禁止不利变更原则”同“依法行政原则”和“效率原则”之间存在的冲突与矛盾进行讨论,并提出相应的解决措施。

  禁止不利变更原则同依法行政原则之间的冲突和解决措施。依法行政原则在行政法的基本原则中占据着核心地位,在行政法中起到了统领全局的功效,其本身具有的价值理念是无法替代的。例如,某一商品房被当地政府认定是不合法出售,其认为该商品房属于临时建筑。由此可知,该商品房应该在规定的时间内拆除。然而,行政相对人则认为当地政府的处理决定并不合理,其向复议机构提出了行政复议。在行政复议机构进行案件的审查过程中,认定该商品房应视作违章建筑。行政机关在处理这一案件时,面临着一个矛盾问题。如果行政复议机构认定该商品房属于违章建筑,则行政相对人连基本的补偿款都得不到,这严重地违背了禁止不利变更原则。反之,如果遵循禁止不利变更原则,便与事实相违背,进而违背了依法行政原则。而复议决定的结果很可能是责令原行政机关进行重新判断,而行政机关不可能不考虑该商品房为违章建筑的事实,所以,其最终结果必定是给行政相对人造成更大的经济损失。而行政复议机构这一决定,并不能从根本上维护行政相对人的利益,只能延长一定的认定时间。

  为了有效地解决以上两个原则在执行过程中存在的矛盾,应该在结合实际情况的前提下,对依法行政原则的作用进行合理定位。从形式上要严格遵循法律规定,不能有任何形式的违规操作;实质上,则是要在执行的过程中,以确保人民的权利为核心。在具体的执行过程中,既要考虑形式,也要考虑实质。结合实际情况,合理进行二者关系的处理,是禁止不利变更原则正确适用的重要前提。

  禁止不利变更原则同效率原则之间的冲突与解决措施。效率原则亦是行政法中的一项重要原则。其既包括了行政主体的运行效率,还包括了行政相对人的执行效率。为了有效避免“迟来的正义”,追求效率是对行政机构的基本要求。当行政相对人对合法、适当的行政行为进行申请复议或者上诉时,并不存在禁止不利变更原则与效率原则冲突问题。而当行政相对人对本已经明显较轻判决的行政行为进行上诉或者申请复议时,两个原则之间的矛盾便会产生。在二次调查的过程中,复议机关或法院很容易发现判定的行政行为存在不妥的地方,理应进行撤销或变更。从效率原则上讲,最能体现效率原则的是,复议机关或者法院直接对原行政行为进行变更。但是,变更后的行政行为往往相对原行政行为处罚较重,这与禁止不利变更原则相矛盾。所以在很多时候,二次调整都是撤销原行政行为,责令行政机关重新裁决。如此,亦是违背了效率原则。

  禁止不利变更原则属于行政法基本原则衍生出来的原则,属于对基本原则内涵的进一步贯彻。并不意味着效率原则没有控权和人权这两种价值的内涵,只是效率原则在价值选择上,更偏重于及时和低成本。1989年的《行政诉讼法》中有“及时处理行政案件”的规定,在立法目的中反映了效率原则。而后来的《行政复议法》的立法目的中,着重突出对人权的保障,这体现了我国在立法上的价值选择方向,更加注重对人权的保护。尽管规定的范围各有不同,前者规定的是司法领域的行政法的程序和裁决,后者是行政复议领域处理问题的规定,但是,这两部法律都是对行政法的一系列的条文规定,在理论上应当遵从行政法的核心价值和基本原则。通过理论和立法两方面的分析,保护人权是行政法的最基本价值理念,而效率并不是行政法领域所强调的重点。作为行政法基本原则—正当程序原则的衍生原则,无论是从其在实践中设计的制度上来看,还是从其功能上来分析,禁止不利变更原则都是对正当程序原则进一步的体现,并包含了行政法所侧重的对人权的保障。

  因此,禁止不利变更原则和效率原则并没有本质上的冲突,只是在价值选择上的各有侧重。由于行政法的人权保障功能,必然使得代表着行政法实质性价值的禁止不利变更原则发挥更积极的作用,决不能容许为了片面地追求效率而放弃对人权的保障,要在遵从禁止不利变更原则的同时,发挥效率原则的积极作用,形成一种良性互动的局面。

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