走出宏观经济调控新路

三、宏观经济调控的酝酿、决策和实施过程 1992年第一季度以后,中国经济不断升温,特别是一些违规、违纪甚至是违法的做法,造成了金融市场混乱,投资失控,物价上涨,干扰和损害了改革开放的大局。 面对这样的形势,应该采取什么对策?第一种选择是听其发展,不忙采取措
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  三、宏观经济调控的酝酿、决策和实施过程

  1992年第一季度以后,中国经济不断升温,特别是一些违规、违纪甚至是违法的做法,造成了金融市场混乱,投资失控,物价上涨,干扰和损害了改革开放的大局。面对这样的形势,应该采取什么对策?第一种选择是听其发展,不忙采取措施,甚至认为,这是好形势,不必担心。这种选择,有可能使问题越积越多,越积越大,应对措施失去最好时机。第二种选择是采取过去使用的老办法,用行政命令进行治理整顿,全面压缩,基建项目下马,生产指标下调。历史经验证明,这种办法代价太大,也不适应改革开放的新环境。第三种选择是审时度势,研究采用新的举措,使经济逐步降温,最终实现“软着陆”。不管选择哪种做法,统一思想、提高认识都是前提。首先是各级领导干部,特别是省部级领导干部,必须认识一致,做到令行禁止。在中国现实的政治经济条件下,做好思想政治工作,统一认识,既是我们的政治优势,也是取得全国行动一致的重要组织保证。1996年下半年,我在同不少国家的政要和经济界重要人士交谈中国的宏观调控时,他们都认为,这是中国的政治优势,他们的国家做不到。

  1992年,全国各地的建设摊子都铺得很大,层层搞开发区,连乡一级也搞,到处都是大兴土木,挑灯夜战,建设的规模远远超出了国家和地方的承受能力,各类市场混乱。国家计委从实际工作中已经感受到不收缩不行,但真正做起来,却有不少顾虑。主要的担心是,实行“急刹车”,对固定资产投资大砍大削,基建项目大批下马,可能见效快,但震动大,牵动面广,留下的后遗症长期难以解决。我在地方和企业都工作过,宝钢和4套乙烯项目的下马,就让我亲身尝尽其中的艰难困苦。思想工作不好做,实际问题也不好解决,给国家、企业和社会都造成了很大的负面效应,政治上也影响不好。因此,我赞成不搞“急刹车”,不搞“一刀切”,而是按照中央的指示,抓住机遇,深化改革,把群众的积极性引导好、发挥好、保护好,对不同地区、不同产业实行区别对待,做到有上有下,有进有退,进退适度。这种做法,过去没有搞过,没有经验,能否搞好心里没有底。我当时的心态是,既担心经济过热,怕温度降不下来,怕长此下去要出更大的问题;又怕措施太软不起作用,还顾虑地方的同志有意见,措施落实不下去。这些顾虑,既是我个人的,也是国家计委机关多数同志的看法。大家希望这次宏观调控能走出新路,不要有过多过大的后遗症。除了这些,当时我思想上负担更大的,还是怕对邓小平的指示理解不好,在执行中犯错误。我在前面讲过,我到国家计委工作,资历、声望,都让我背不起工作未做好的名声,也没有“资本”承担这样的名声,更得罪不起各路“诸侯”,使以后的工作难做。我已听到个别省的书记、省长对我有意见,说都是我反映情况把问题说重了,促使中央下宏观调控的决心。其实这是把我高抬了。早在我到计委工作以前,中央就已一再指出经济过热,并着手研究和采取措施。

  我现在回忆,整个宏观经济调控的酝酿、决策、实施过程,可以概括为以下4个大的步骤,其中有些重要工作是交叉进行的。

  (一)统一认识

  前面已经提到,对于1992年第一季度以后出现的形势,全国上下认识很不一致。据我接触到的各级干部,首先是省部级的干部,议论的焦点主要集中为3个问题。第一个问题是对形势的看法,究竟经济是不是过热?东部地区认为,改革开放的势头很好,加快发展带来了新的机遇,经济并不热;中西部地区则感到发展已经滞后了,形势刚好一点,也还远未热起来,是“你热我不热”。第二个问题是:要不要采取措施?采取什么样的措施?这些措施的效果会怎样?影响不影响改革开放?第三个问题,更是普遍关心,也是最难把握的问题,就是采取措施后,会不会影响贯彻党的十四大决议和邓小平南方谈话的精神,使改革开放的势头发生逆转,经济又掉下去。

走出宏观经济调控新路


  针对这3个问题,党中央、国务院做了一系列的工作。首先是对形势的看法。1992年一些主要的经济指标,已经是改革开放以来的最高年增长速度。各地方还在争相攀比,争相扩大基本建设规模,形成遍及全国的开发区热、房地产热。没有资金,就乱设金融机构,用各种方式集资,银行之间乱拆借,造成储蓄大幅度下降,大量资金在体外循环。针对这些问题,从1992年4月起,党中央、国务院就不断地从上到下做工作。

  1992年4月4日,江泽民在出访日本前夕,写信给中央其他领导同志,提出要善于把干部、群众的劲头和积极性引导好、保护好、发挥好。要在深化改革上狠下功夫,避免只在扩大规模上做文章。

  1992年10月,中央召开各地区、各部门主要负责同志参加的经济情况通报会,通报宏观经济中正在出现的新问题。提出既要抓住机遇、加快发展,又要注意可能出现的各种问题,保证改革开放和经济发展的顺利进行。

  1993年1月,邓小平在会见上海负责干部时说,要注意稳妥,避免损失,特别要注意避免大的损失。

  1993年3月,中央召开各省省委书记和省长会议,讨论制止乱集资、乱拆借、房地产热和开发区热等问题。

  1993年4月1日,中央再次召开经济情况通报会,江泽民、李鹏、朱镕基作了重要讲话,要求各地全面、正确、积极地贯彻邓小平南方谈话的精神,坚持解放思想和实事求是相统一,注意吸取历史上造成几次较大经济波折的教训,做到既加快发展,尽力而为,又从实际出发,量力而行,避免大的起伏,避免大的损失,把经济发展的好势头保持下去。

  1993年4月,国务院发出《关于坚决制止乱集资和加强债券发行管理的通知》,即国务院1993年24号文件。《通知》指出,许多地区、部门和企事业单位,“擅自利用发行债券等各种方式进行集资” ,“利率高,涉及面广,发行量大,问题相当严重”。国务院决定派出7个工作组,由有关部委主要负责同志带队,分赴14个省、自治区、直辖市进行检查。

  1993年5月,国务院发出《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》。

  1993年5月9日至11日,江泽民在上海主持召开华东六省一市经济工作座谈会,提出要把加快发展的注意力集中到深化改革、转换机制、优化机构、提高效益上来。他还针对经济发展中的矛盾和问题,强调要用经济手段、法律手段,辅之以必要的行政手段,加强宏观调控力度,对经济运行进行有效的驾驭,使经济生活中的矛盾得以缓解,努力保持和发展经济运行的好形势。

  1993年5月19日,江泽民给国务院领导同志写信,强调对经济中存在的突出问题,要抓紧时机解决。否则,解决问题的重要时机就会稍纵即逝。倘若问题积累,势必酿成大祸。

  1993年6月13日至14日,江泽民在西安主持召开西北五省经济工作座谈会,提出发挥市场在资源配置方面的基础性作用,必须十分重视加强宏观经济调控;强调这既是建立社会主义市场经济体制的重要内容,也是深化改革的重要举措。

  1993年6月24日,党中央、国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,即1993年中央6号文件,规定了16条加强和改善宏观调控的措施。文件指出:“当前的宏观经济环境已经绷得很紧,有些矛盾和问题还在继续发展,如果不抓住时机,进一步深化改革,抓紧实施宏观调控措施,势必导致社会供需总量严重失衡,通货膨胀进一步加剧,甚至会引起经济大的波动,影响社会安定。”

  党中央、国务院这一系列统一认识的工作,做得很好,工作到位。我认为,主要表现在3个方面:第一,工作抓得早。我们常说,洞察形势,观察动向,要看到“风起于青萍之末”,要未雨绸缪。***年至1992年治理整顿积蓄的力量蓄势待发。邓小平的南方谈话和党的十四大的召开,激起了亿万人民群众的积极性。新的发展高潮迅速来到,党中央及时看到这个主流的另一面倾向,从1992年4月起就开始做工作,而且是反复做,有针对性地做。第二,工作到位。中国的事情,关键在领导,首先是省部级以上的领导,这个层次的干部认识不一致,事情就很难办。中央对于形势的分析和判断,以及针对这种形势而采取的措施,必须在这一层干部中首先取得共识。从1992年10月起,中央一再召开经济情况通报会,向全党首先是省部级领导干部讲清楚真实情况。江泽民还先后在上海、西安召开分地区的座谈会,找各省市区的书记、省市长座谈,介绍情况,分析问题,研究措施。这一级的工作做通了,就能确保政策落实到位。第三,内容比较全面,避免片面性。1993年的经济过热,由多种因素促成,其中有负面的因素,更有正面的积极因素,不能为了倒脏水连洗澡的孩子也倒掉。在中央历次指示和江泽民的讲话中,都强调要积极、正确、全面地理解邓小平南方谈话和党的十四大精神;要把干部和群众的积极性引导好、保护好、发挥好;要坚持解放思想和实事求是相统一,既要尽力而为,又要量力而行。正是这些内容全面的指导思想,引导全党正确认识和把握宏观调控的目标与措施,保证了宏观调控工作的顺利推进。

  (二)调研决策

  1992年第一季度以后,特别是1993年开始的经济升温和经济秩序混乱,究竟热到什么程度?乱到什么地步?需要实事求是的做出评估。为了弄清真实情况,1993年4月,国务院总理办公会议决定,由国家计委牵头,组织7个工作组,先后分两批到黑龙江、江苏、浙江、山东、湖南、海南、四川、河北、福建、上海、辽宁、广西、陕西、广东等14个省、自治区、直辖市调查研究,检查国务院1993年24号文件落实情况。

  工作组回到北京后,由我主持,听取各组汇报,并研究向国务院的报告。各组在汇报中一致认为,问题确实越来越突出,乱拆借、乱设金融机构、房地产热、开发区热相当普遍,造成货币过量投放,居民储蓄下降,需求膨胀,外贸逆差扩大,物价上涨明显加快等。有的省集资总额已占到银行各项存款总额的20%。据对12个省市区的调查汇总,1992年底共拆借资金3123亿元,拆借资金规模大,期限长,资金流向和用途不合理,使固定资产投资规模急剧膨胀。开发区热更是严重失控。1991年底全国开发区共有117个,到1992年底,猛增到2700多个,是过去7年总数的20多倍。我们将汇总的情况和研究的意见,于1993年5月25日以《关于当前从严控制经济总量,严格进行宏观调控的政策措施建议》为题向国务院作了报告。6月初,国务院总理办公会议听取汇报,并进行了深入的讨论。随后国务院开会,由朱镕基主持,研究有关具体措施。朱镕基在讨论结束时,讲了13条措施,要国家计委再复议补充。我从会议的讨论中感到,朱镕基讲的13条意见,不是会上即席讲的,而是早有调查研究,并形成了一套比较完整的措施意见,特别是在金融和财政、税收方面的意见,都有很强的针对性。这些金融调控措施,体现了以经济手段为主,并为以后建立和完善宏观调控的有效机制打下了重要基础。

  国务院会议后,我主持召开国家计委主任办公会,进行认真地讨论。大家一致同意朱镕基讲的13条措施,并补充了一些具体的内容。我建议补充3条,即控制固定资产投资规模、控制通货膨胀、控制集团购买力。国家计委办公会同意我的3条建议。根据国家计委办公会讨论的情况,报告修改补充后正式报国务院。朱镕基同意国家计委补充的3条建议。这样就形成了16条意见,也就是后来1993年中央6号文件的16条政策措施。

  根据多年参与经济调整和整顿的经历,我感到1993年中央6号文件确确实实称得上是一个好文件,它在相当大的程度上,体现了中国共产党和人民政府在驾驭宏观经济上的水平日臻成熟。这个文件开宗明义地提出:要把握好3点指导原则,贯穿其中的指导思想就是改革精神。强调要真正抓住机遇、珍惜机遇、用好机遇,就必须下决心解决经济中的突出问题。文件明确指出:“解决当前的问题必须采用新思路、新方法,从加快新旧体制转换中找出路,把改进和加强宏观调控、解决经济中的突出问题,变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力。”文件规定的16条措施是:(1) 严格控制货币发行,稳定金融形势。(2)坚决纠正违章拆借资金。(3)运用经济杠杆,大力增加储蓄存款。(4)坚决制止各种乱集资。(5)严格控制信贷总规模。(6)专业银行要保证对储蓄存款的支付。(7)加快金融改革步伐,强化中央银行的金融宏观调控能力。(8)投资体制改革要与金融体制改革相结合。(9)限期完成国库券发行任务。(10)进一步完善有价证券发行和规范市场管理。(11)改进外汇管理办法,稳定外汇市场价格。(12)加强房地产市场的宏观管理,促进房地产业的健康发展。(13)强化税收征管,堵住减免税的漏洞。(14)对在建项目进行审核排队,严格控制新开工项目。(15)积极稳定地推进物价改革,抑制物价总水平过快上涨。(16)严格控制社会集团购买力过快增长。文件还对16条措施实施以后,可能对宏观经济与重要产业的影响作了估计。后来的实践证明,这些估计都是有科学预见的,是正确的。

  为了确保中央6号文件规定的各项措施能够全面、有效地落实,我在向中央政治局常委汇报时,曾经建议召开一次中央经济工作会议,专门讨论、贯彻中央6号文件。江泽民经过反复考虑,决定不召开中央工作会议,而是分片召开。文件下达后,江泽民主持,先后在大连和广州召开了东北、华北和中南、华南的会议。我参加了这两个会议。各省、自治区、直辖市的主要负责同志都表了态,拥护中央6号文件,并提出了具体的落实措施。我感到这两个会的效果都很好。

  对于中央6号文件的标题,也有过不同的考虑。开始时,我们曾建议用《中共中央、国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的决定》,李鹏、朱镕基同江泽民研究,认为用“决定”的名义重了些,要我们再研究。有人提出用“通知”的形式,又感到似乎轻了些。最后,决定采用“意见”的名义下达。

  (三)督促到位

  中央6号文件下达之后,国务院决定,再次组织7个工作组下去,由正部长带队,每组到两个省、自治区、直辖市,督促各地认真落实6号文件的各项措施。这14个省、自治区和直辖市都是在全国占有重要地位的大省区市,这些地方落实措施到位得好,不仅对当地至关重要,而且对周边地区以至全国都会产生重大的影响。工作组下去以后,受到各省的欢迎,积极配合工作组督促落实措施。工作组除了到工厂、工地、开发区、商场实地察看和听取地方政府的一般情况介绍外,重点是检查计委、银行和财政部门的工作,详细了解16条措施的落实情况。只有个别省,思想不完全通,主要负责人还有点抵触情绪。工作组到达后,约他面谈和商量配合工作时,他都借口另有活动而避不见面。

  1993年7月上旬和下旬,为了加强中央6号文件的落实力度,确保16条措施切实落实到位,国务院还相继召开了全国金融工作会议和全国财政、税务工作会议,分别制定和下达了贯彻中央6号文件的两个“约法三章”。金融系统的“约法三章”是:立即停止和认真清理一切违章拆借,已经违章拆借出的资金要限期收回;任何金融机构不得变相提高存款利率,不准用提高存款利率的办法搞“储蓄大战”,不得向贷款对象收取回扣;立即停止银行向自己兴办的各种经济实体注入信贷资金,银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。财税部门的“约法三章”是:严格控制税收减免;严格控制财政赤字,停止银行挂账;财政部门及所属机构,未经人民银行批准,一律不准涉足商业性金融业务,所办公司要限期与财政部门脱钩。

  在计划经济体制下,财政和金融的关系一直没有理得很顺。财政发生困难就向银行透支,银行支付能力不足就增发货币,进而引发通货膨胀。改革开放以后,主张改革的人士不断建议中央银行要保持独立性。国家体改委也是这个主张,并设计和积极推动中国金融和财政体制改革。1991年国家体改委提出的“1992年经济体制改革要点”就有一条,要求中央银行保持独立性,财政有困难,不能向银行透支,要银行用增发货币来弥补财政赤字。国务院讨论这个文件时,财政部、中国人民银行的负责人不同意这一条。我和国家体改委在会上受到了批评。尽管这样,国家体改委并没有放弃这个建议,坚持强调中央银行保持独立性,认为这对宏观经济,对金融、财政稳定都极为重要。后来的实践证明,国家体改委的建议是正确的。

  (四)适时微调

  1993年开始的宏观调控,应当讲紧缩的力度不小。中央6号文件规定的16条措施,加上金融和财政系统的两个“约法三章”,对当时的经济过热确实起到了釜底抽薪的作用。16条措施的第二条规定“坚决纠正违章拆借资金”,要求“各级各类银行要在规定期限内完成全面清理拆借的工作,限期收回不合理的拆借资金。对在今年八月十五日以前,未能收回的违反规定的拆出资金和以拆借名义用于其它方面的资金,要逐笔登记造册,说明原因,提出处理意见”。这条措施限时限刻,相当硬,被下面称作“八月十五月光明”。不少省市区的银行,为了按时归还拆借,就挪用生产流动资金,动用准备金,以致没有钱用于居民提取储蓄存款,甚至有些储蓄所不敢开门,产生信用危机。

  中央6号文件下达后,我带工作组到江苏省检查文件落实情况。在结束检查工作前的头天晚上,南京市委、市政府一定要请我到夫子庙尝尝南京的小吃。盛情难却,我和工作组的同志就去了。一到夫子庙,市委书记、市长就领着我们看储蓄所铁门拉上的场面,诉说为了“八月十五月光明”,储蓄所所有资金都上缴应付归还拆借资金,储户取款只好找借口赖着。我问他们,这是不是做给我看的?他们说哪敢,不信你再去看看别的储蓄所。在吃饭时,他们又向我诉说,由于归还拆借,不得不停止工业和商业企业的流动资金贷款,挪用日常支付现金去还拆借,这就影响到生产,影响到市场供应,影响到正常的居民储蓄业务。我问这种情况其他地方怎么样,他们说各市的情形差不多。

  工作组回到北京后,温家宝在勤政殿听取各组的汇报。各组都讲了各地认真落实16号文件的情况,没有具体讲落实中出现的问题,只有我讲了南京市反映的问题。我说“八月十五月光明”,归还拆借引发的问题值得重视。温家宝听后立即表示,江苏反映的问题很重要,他会很快同朱镕基同志研究,商量怎么办。当天下午中央办公厅即给我打电话,说朱镕基同志同温家宝同志商量决定,明天一早去南京,要我一同去,解决江苏反映的问题。中央办公厅还通知安徽、浙江的省委书记、省长也赶到南京,参加汇报座谈。

  朱镕基在南京召开的座谈会开得非常及时,非常好,为以后的适时、适度微调开了个好头。下面是当时工作组的一份原始传达记录,从中可以看出中央的决心,看出在重大问题上上下沟通的极端重要性。

  7月29日,朱镕基副总理听取了江苏省委和省政府的工作汇报。

  朱镕基说:今年江苏原计划发行4亿元债券不发了,核定项目,属于确实需要资金支持的,全部转银行贷款。

  江苏的资金困难是多方面原因造成的,金融领域的秩序混乱,是一个重要原因。解决这个问题,只有按照中央6号文件的精神,采取釜底抽薪的办法。

  第一,坚决停止乱集资。

  第二,停止违章拆借。

  第三,坚决执行“限产、压库、促销”的方针,不能搞那么快的速度。

  第四,坚决控制基建规模。

  第五,财政信用问题。造成这么大的投资规模,从资金来源讲,有两个途径。一个叫非法集资;一个叫违章拆借。后来开财政工作会议,我又加了一条,就是财政把预算内的资金当成了预算外资金,在那里搞财政信用,也对基建膨胀作了很大的“贡献”。

  第六,企业一定要严格清算纪律,企业必须把钱存在银行,不许搞体外循环。

  关于发债券,请同志们要考虑全局。这几年债券发行计划太大了,包括国库券近1000亿元,把几百亿的债券一下子推到市场,银行的存款一下子就被抽走了。

  请江苏省计委与国家计委、人民银行对对账,哪些是必须的,银行贷款规模和资金规模一起给。用银行贷款利率比发债券利率要低。

  新开工的项目今年一律不开,再好的项目也不能开工,只能在这个前提下,或者纳入银行贷款规模,或者可以同意发一点点债券。这件事情请计委姚振炎和人民银行的金建东同志主持研究。我倾向少发债券,多纳入银行贷款规模。

  最后,朱镕基同意给江苏省增加40亿元贷款。

  多少年后,江苏省委书记陈焕友见了我,总要感谢我“上天言好事”,说要不是那40亿元资金救急,江苏就会有越来越多的企业被迫停产,商业停市,储蓄所开不了门,整个经济运行的后果将很难设想。金融血脉的流动,不能在经济完全停顿下来以后再注入补充,这就如同物体运动中的现象一样,如果失去惯性,重新启动,得花加倍的力量,代价太大,如果不等完全停顿,而稍加促动,就会起到“四两拨千斤”的作用,使物体的运动很快进入正常运行。朱镕基的南京之行,以及后来的适时、适度微调,充分证明了这个道理。(待续)

  编后:本刊正在连载《国事忆述》部分文章之际,传来了该书作者、九届全国政协副主席陈锦华逝世的消息。这位我国经济建设战线的杰出领导人,因病于2016年7月2日15时56分在北京逝世,享年87岁。

  陈锦华是中国经济改革不可或缺的亲历者和见证人。从1978年至今的改革推进中留下这位老人许多痕迹:上世纪70年代,在***废墟上,助推宝钢;1983年一手筹建中石化;在主持国家体改委和计委的岁月里,推出了包括股份制改革、住房公积金制度改革等等,并经历了中国最触目惊心的通货膨胀。

  作者:陈锦华 来源:中国经贸导刊 2016年19期

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