市政公用事业改革第二步

中国市政公用事业改革最大的成果,是实现了公司化,政府不再作为投资主体,而是成立投资公司。而再下一步改革,政府应该承担的责任,还没有到位。随着城市化进程的加快和城市建设的一轮轮大发展,从上世纪90年代开始,各地方对市政公用事业的需求迅速增加,但伴随着市
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  中国市政公用事业改革最大的成果,是实现了公司化,政府不再作为投资主体,而是成立投资公司。而再下一步改革,政府应该承担的责任,还没有到位。随着城市化进程的加快和城市建设的一轮轮大发展,从上世纪90年代开始,各地方对市政公用事业的需求迅速增加,但伴随着市政公用建设投入巨幅增长的,却是财政投入的相对减少。


  上世纪80年代初,中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重是26%。上世纪90年代初是5%,本世纪初是4%,到了2007年只有0.8%。据原建设部估计,在“十一五”期间,中国市政公用事业建设中,只水务市场资金缺口就有1万亿元,仅污水处理、再生利用的设施建设资金的需求,预计就达3300亿元。


  当时中国的市政公用事业带有明显的计划经济痕迹,主要是由公共机构直接生产效率低,服务差,当时财政包袱已经很重,但远远不能满足投资需要。面对巨大的资金压力,在中国的市政公用事业建设中,市场化手段几乎必然成为筹集资金的主要方式。上世纪90年代中后期,中国一些地方开始摸索市政公用事业市场化的道路。


  在地方探索的基础上,2002年12月,原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,第一次以中央政府主管部门的声音明确提出打破垄断,全方位开放市政公用事业市场,确立了市政公用事业改革的市场化方向,鼓励社会资金、外国资本参与市政公用设施建设。自此,中国的城市公用事业改革全面启动。


  市政公用事业改革的国际统一名称为PPP(Private-Public-Partner),指的就是企业、公众、政府三者应该是平等的。市政公用事业改革,应该是政府部门、企业和消费者三方相互博弈。产生均衡的结果,从而达到经济、社会和生产三效益的统一。


  尽管《意见》的指导原则直到今天看也堪称完美,但在各地市政公用事业的实际改革中,却逐渐偏离了预定轨道,以各自的方式演绎出不同的结果。今天反思这场正在进行中的改革时会发现,引入市场机制确实提高了效率,也弥补了资金缺口,但却没有实现更好地为公众提供公共服务这一最根本目标。许多地方的市政公用事业改革已经远离了初衷。


  市场化的过度和不足


  市政公用事业改革伊始,中国很多领域已经进行了大刀阔斧的市场化改革,有人形容是“能改的已经都改了”。而城市急剧扩张,水电燃气的管网改造等市政建设投资非常大,像水管,几乎所有城市都是不合规范的老旧管道。


  于是很多城市不约而同地选择了把水务、燃气等卖给外资或民营企业,政府不仅甩掉了包袱,还会有一大笔收入。在原建设部文件出台后,天津,成都,合肥等地就开始卖水厂,要么是跟外资合作,要么干脆一卖了之。随后几年,越来越多的社会资本进入。据安徽省统计,城市公交40%的产权,城市供水50%的产权,城市燃气80%的产权,已经转让给民营企业或外国资本。不仅安徽,全国很多地方都是如此。大批境外知名集团纷纷进入中国,法国威立雅水务集团至今已经在中国十几个城市获得了不同份额的水务经营权。全国已经有成都、沈阳、济南、郑州、昆明、海口等几十个主要城市的供水项目被外资局部或整体控制。


  城市市政公用事业的迅速市场化,导致了一些意想不到的结果。


  改革之初,原材料、能源、水资源等价格的市场形成机制尚未成熟,所以公用事业产品的真实成本很难确定。而政府为了得到更多的收入,在卖光式的改革中,往往索要超高的溢价。一些城市自来水不断涨价,超出了居民心理承受能力,原因就是卖给社会资本的自来水厂溢价太高,企业为了确保利润便不断涨价。在过度市场化的极端方向上,很多公用事业已经完全变为牟利企业。


  还有一些政府在转让时报出了过高的回报率,结果外资买人后便立即亏损。在一些城市,原本已经出售的水厂现已被收回。


  更有一些政府为了招商引资或政绩,给外资企业提供了过于优惠的条件,后来发现条件太离谱,不得不解约。某地方政府一度把水务交给外资公司,原有国有性质的自来水厂,不仅负责供水,还负责管道维修,但外资公司只负责供水,不负责维修。当管道进入维修期,矛盾自然爆发,最后双方不得不解约。


  去年,湖北省十堰市300多辆公交车停运,致使全城70多万市民出行困难。停运的原因就在于公交民营化运转不良。类似的事情在各地时有发生。


  现状是,一些地方的市政公用事业改革过度市场化,而另一些地方则市场化不足。一些城市经历了外资进入又退出的轮回,市场化又回到了原点。


  北京交通大学管理学院副教授周耀东告诉记者,到现在,市政公用事业改革,从北方来看进展不是很顺利,像北京,水务改革并没有启动,前几年公共交通不断涨价,后来考虑到各种因素,价格一下子下调很多,办卡坐一趟公交才4毛钱,地铁除了机场专线,其余的不管倒几趟车总共才2块钱,如此低廉的价格,基本上封杀了市场化改革的可能性。从全国来看,水务、电力、燃气、公共交通等都进行了一些试点,尤其是在一些中小城市,但一些试点碰到了一些问题,很多试点最终并没有在全国展开。


  市场化是中国市政公用事业改革的大方向,这点毫无疑问,市场化确实增强了企业的服务性和竞争力,但市场化并不是卖光这么简单,市政公用事业的“公共”特性,决定了其不可能彻底脱离政府责任而存在。


  有学者认为,公共事业“卖光式改革”的最大误区就在于这将导致从传统行政保护下的国企垄断走向另一种形式的垄断――市场垄断,这只是可能导致的不良后果,而更大的问题在于,中国在引入市场机制、促进公平竞争的过程中,不仅市场竞争的主体还不是很成熟,支撑体系尚不健全,市场的监管者同样不成熟,这导致了市场化中的冒进和不规范。


  不均衡博弈


  北京之所以在市政公用事业领域的市场化相对谨慎,是因为市场化是中国市政公用事业改革的大方向,但不一定是最好或唯一选择。很多时候,市场化提高效率的好处不足以抵消财政拨款带来的好处。


  中国城市中原有的公用事业服务价格,基本上就是福利价格,所以如果进行市场化改革一定会提价,对一些贫富差距较大、流动人口较多的大城市来说,提价最可能造成的后果便是进一步加大贫富差距,形成和富人区相对应的城市贫民聚集区或者城中村,或者把一些外来务工人员挤出城市。所以对一些地方政府来说,降低居民生活成本,维持城市的稳定和良性发展是一个理性的选择。


  公用事业如何改革,是由目标决定的,市政公用事业改革的目标不是通过市场化让政府赚钱,不是单纯地为了效率,不是为了市场化而市场化,而是为了更好地满足公共福利,满足人民需要。市政公用事业的终极目的是为了公共利益,所以必须把社会效益放在第一位,不能单纯考虑经济效益。如果公用事业改革目标的性质不明确,政府行为便很可能受利益驱动。


  一段时间以来,投资者往往以高出转让价格几成或数倍的价格拿到转让的产权或股权。这个问题引起了社会广泛关注。高价收购的成本唯一的消化办法便是涨价。而这些市政公用事业的天然垄断性,使居民在涨价面前丝毫无能为力。高价转让的项目其实最终都是由消费者来埋单,中国人几乎从没见识过否决涨价的价格听证会。


  从没经过计划经济的西方国家的市政公用事业“民营化改革”往往能直接降低公用品供给价格而受到消费者的欢迎。而处于从计划经济向市场经济转型过程中的中国,由于整体的经济或者法治制度还不够健全,商业贿赂、寻租等腐败方式层出不穷,作为监管者的政府代表极易被收买,一些官员和官方学者在实际的改革过程中成了企业利益的代言人,公众利益极易受到损害。在这种背景下,在市政公用事业改革进程中,作为监管者的政府和作为被监管者的企业很容易结成利益同盟。


  几乎所有进入市政公用行业的跨国大公司或民营企业都建立了公关部门,并选配了优秀人才来进行高效运作,甚至有些公司会高薪聘请退休官员等和公关行业有千丝万缕联系的人员进企业任职。其最终目的就是为了影响作为监管者的地方政府,然后力求与政府结成利益同盟。这已经成为一种潜规则。中国现有的较有实力的特别是具有垄断性质的市场主体都或多或少带有官方的色彩。


  经济学界普遍认为,政府对市政公用事业的监管,是为抑制市场失灵和维护公众利益。各级市政管理部门应该作为行业主管来介入市场,以全体市民代言人的身份对市场进行监督,确保公平竞争和消费者的利益。


  政府要扮演好两个角色,一个是采购人,要做出合乎规范的合同,符合目标的采购。价格不能定得太离谱,要满足企业进入后正常运转的需要。一个是公众利益的代表者,应该承担企业监管人的角色。要能真正代表公众利益,所作所为应该公开透明。而中国2002年以来的市政公用事业改革中,一些地方政府却成了单独的利益方,利用公权优势,与民争利。而中国的消费者却缺乏应有的渠道对市政公用事业改革表达意见并影响最终决策。


  改革的第二步


  市政公用事业改革被戏称为“复杂的游戏”,简单地卖光解决不了问题。不管是过度市场化,还是市场化不足,或者是民众利益没有得到保障,不是因为中国的市政公用事业改革方向出了问题,而是这种市场化改革仅仅完成了第一步。所有问题的解决有待于改革的继续推进,而能否进入第二步,则取决于政府从计划模式向市场管理模式的转变。


  业内人士认为,到目前为止。中国市政公用事业改革最大的成果,是实现了公司化,政府不再作为投资主体。而是成立投资公司。而再下一步改革,政府应该承担的责任,市场化的前提即相应的环境等都还没有到位。可以说,多数地方在打开市政投资大门之前并没有做好准备。


  对市政公用事业改革来说,理想的状况是在较完善的法治构架下进行改革,要明确公共利益的目标和评判标准,就要以立法形式规定政府的权力边界和实施方式,要强制企业真实地披露信息,使公众享有充分的知情权。怎样保障广大消费者的利益,建立市场制度、企业的产权制度、政府的监管制度,健全公众和舆论监管程序等等,有一系列需要解决的问题。


  同时,应以法律法规斩断政府和企业间结盟的纽带。国外公用事业私有化经营首先要立法,而中国则跳过了这样的程序。


  另一方面,政府对市政公用事业的监管责任重大,除了价格监管之外,政府对市政公用事业改革的监管还有两块,一是市场准入监管,一是事后监管。在国外一般都有一个专门的公用事业管理部门,而中国该领域的监管和其它领域一样,存在政出多门、职责交叉的现象,没有一个独立的部门负责。各个政府部门间的利益博弈也给了被管制者寻找缝隙、“各个击破”的机会。随着中国公用事业改革的深入,建立独立的管制机构似乎已成必然之势。


  《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》同样明确提出了市政公用事业主管部门要实现三个转变:即从直接管理转变为宏观管理,从管理行业转变为管市场,从对企业负责转变为对公众负责。但现在看来,这三个转变并没有随着市场化改革而到位,这恐怕是中国市政公用事业改革背离初衷的根本原因,也是中国市政公用事业第二步改革需要推进的主要内容。


  等“三个转变”不再飘在空中,中国的市政公用事业改革才能真正给民众带来福利。作者:杨军,本文来自《公用事业财会》杂志

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