"新公共服务"公共管理的未来趋向

新公共管理运动的兴起,有力地推动了西方国家的公共行政改革,为西方国家摆脱财政危机、管理危机、和信任危机起到了积极作用。然而,实践证明,新公共管理确有自身难以克服的缺陷。虽然新公共管理运动正方兴未艾,但一直以来,公共行政理论家和实践者们都在试图寻求新
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  新公共管理运动的兴起,有力地推动了西方国家的公共行政改革,为西方国家摆脱财政危机、管理危机、和信任危机起到了积极作用。然而,实践证明,新公共管理确有自身难以克服的缺陷。虽然新公共管理运动正方兴未艾,但一直以来,公共行政理论家和实践者们都在试图寻求新公共管理的替代模式。一些学者就已经对新公共管理的首要原则掌舵而不是划桨提出质疑,认为从划桨到掌舵的转化仍然没有明确究竟谁是船的主人。美国学者肯恩和卡米拉在《政府是我们的》一书中做出明确地回答:政府的主人是它的公民。也就是说,公共管理要把公民放在首位,而不仅是从划桨向掌舵的简单的功能转换,而这个理念也正是新公共管理很容易忽视的〇美国著名公共行政学家罗伯特?丹哈特提出用新公共服务的概念来代替新公共管理。121本文试图寻求新公共服务理念成立的理论基础,以及新公共服务不同于旧公共行政和新公共管理的主要特征。当前,新公共管理的理论与实践仍占主导地位,但本文通过对新公共服务理念的尝试性探索,藉以期望找到一条公共管理的未来发展之路。

  、新公共管理与旧公共行政

  20世纪80年代以来,西方国家公共部门管理发生了巨大变化。旧公共行政那种僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期,如今正向弹性的、以市场为基础的公共管理形式转化。旧公共行政已经从理论和实践上受到了质疑,新的管理方式的运用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。

  旧公共行政包含一些看似基本的、永恒的原理。它们是:(1)政府本身应按照等级制、官僚制的原则进行组织;严格遵守这些原则,可以使组织运做达到最佳状态。(2)政府一旦介入到某一政策领域内,它就可以通过官僚制组织结构成为物品和服务的直接提供者。行政可与政治相分离。行政应是执行政策的工具,任何政策只由政治领袖制定,以确保责任性。(4)公共行政是一种特殊职业形式,它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚。

  现在,这些看似真理的原理都已受到了挑战。官僚制组织并不是政府提供物品和服务的唯一方式。许多国家的政府已经采用了私营部门首创的弹性管理系统。政府也可以通过补助金、管制或合同形式间接提供物品和服务,而不一定成为直接提供者。而且政治和行政这实际上长期交织在一起,一旦官僚组织的运做与政治相分离,公众就会要求制定更有效的责任机制。公共服务领域享有的特殊就业条件已急剧减弱,终身任职的情况已经让位于合同聘任制。无论如何,旧公共行政已经过时,一种新的公共管理模式几近取而代之。

  对于这种新的公共管理模式,人们冠之以不同的名称,最通用的是新公共管理。英国学者罗兹(R.Rhodes)对新公共管理的特点作了很好的总结:新公共管理具有下列一些主要观点:注重管理而不是政策,注重绩效评估和效率;将公共官僚制组织划分为一些在用户负费的基础上相互协调的机构;利用准市场和签约包出工程的方式促进竞争;削减成本;具有一种特别重视产出目标、限期合同、金钱刺激和自主管理风格。”|31M新公共管理的变革大大超出了旧公共行政的范围。它意味着在公共服务运行方式、政府活动范围、政府责任机制、以及公共部门学术研究诸方面的变革。重要的是理论的变革,而且是典范的变革。新公共管理运动至今仍未完成,它对公共部门乃至整个政治体系都有广泛影响,这种影响仍将持续很长时间。

  如果我们将新公共管理的原则与旧公共行政相比,新公共管理取代旧公共行政是不可避免的。如果比较仅止于此,新公共管理总会贏。诚然,新公共管理的许多主张不能不说是极具启发性的,但是对新公共管理的过度迷信,也是一种致命的自负。从反思批判的观点来看,新公共管理也存在许多缺陷,主要表现在:(1)对人性认识的偏颇。新公共管理援引新古典经济学的人性假设,可能产生两个盲点:首先,它忽视了文化因素对人性的规制;其次,它忽视了促进美德的重要性,从而引发公共利益和公共伦理的危机。(2)导致公共行政价值和民主治理正当性的丧失。公共?行政以民主宪政为基石,追求公民权利、人性尊严、公共利益、社会公正、社会责任等多元价值。对效率和工具理性的过分追求,使公共行政无力反省自身的根本价值和目的,从而变成执行和管理的工具,不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任,也无法实现提升公民道德水准的使命。(3)市场基本教义和对市场机能的不当崇拜。首先,对市场的过分崇拜而忽视了市场的缺陷;其次,忽视了公共部门竞争与完全市场竞争诱因结构的差异;再次,公共部门市场化在提供希望的同时,也存在诸如公益的丧失、规避巧用、寻租、特权与贪污等错误。(4)向私人部门学习的自我解构与公私管理的混淆。公共行政是通过政府整合社会资源,落实民主治理的基本理念,展现公共利益的过程。将公共管理与私人管理相混同,恰恰丧失了公共行政在民主治理中的正当角色。不恰当的顾客隐喻。将政府服务的对象比做顾客,无法全面理解公民的角色,使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。

  鉴于新公共管理难以克服的内部矛盾性,当代公共行政理论家和实践者试图在新公共管理之外寻求一套新的理论选择。本文将要探讨的是除旧公共行政和新公共管理之外的第三种选择,它是基于公共行政思想和实践的新的发展,一种叫做新公共服务的选择。

  二、新公共服务的理论基础

  事实上,新公共服务基本理念早已为许多公共管理者所接受,并在实践中应用。这里主要关注新公共服务当代理论家的观点,包括:(1)民主和公民价值理论;⑵社区和公民社会理论;(3)组织人文主义和话语理论。

  1.民主和公民价值理论

  新公共服务十分关注民主和公民价值,在近期的有关政治的、社会的理论研究中,尤为突显。它们都主张活跃的、积极的、参与的公民价值。如,美国学者桑多认为,国家与公民关系的主导模式是,政府的存在是通过保证某些程序(如投票)和个人权利的实现,从而确保公民做出符合自身利益的选择。桑多还认为,公民应更积极地参与治理活动,公民的视野应更宽阔、更长远,应超越自身利益而达至更大的公共利益,要有对集体的关注、对社区的道义责任、和对公共利益的认同感和归属感。肯恩和卡米拉认为,公共行政人员应该把公民看作完整意义上的公民本身,而不仅仅是投票人、管理对象、或顾客;公共行政人员要相信合作的效应,要与公民共享权威,从而消除对公民的控制。他们还主张,与新公共管理追求更高的效率相比,公共行政人员应寻求更大的回应性,增加公民的信任度这些观点无疑直接支持了新公共服务

  2.社区和公民社会理论

  近来,在西方社会,社区和公民社会领域兴起各种新的观点。理论界和实务界不仅一致认为社区有衰落的趋势,而且承认迫切需要对社区的新的认识。西方社会越来越多元化,或许正因为这样,社区被视为促成统一和利益综合的途径。公共行政领域对社区的观点是,政府的作用,特别是地方政府,是促使社区的形成和支持社区的发展。一定意义上,政府的这种努力有赖于建立一套健康、积极的协调机构,该机构既可在同时注重公民的要求和利益,也可为公民在更大的政治系统中的活动提供经验。美国学者普特拉姆认为,美国民主传统的保持有赖于公民参与的存在,公民应活跃于所有的社群组织和政府机构。|6)总体来讲,这些群体构成公民社会,其成员要在社区环境的范围内来表达他们的个人利益。只有在这里公民能够以个人对话的方式相互交往。这是社区建立的基础,也是民主自立的基础。


  3.组织人文主义和话语理论

  在过去的四分之一世纪里,公共行政理论家,及其它学科的学者都认为,用传统层级制的方法研究社会组织与用实证主义的方法研究社会科学都存在类似的缺陷。因此,他们在共同批判官僚制和实证主义的基础上,转而寻求组织研究的替代方法,探索获取知识的新途径,包括解释理论、l7KpM)批判理论|8Kpl25)和后现代主义。这些方法寻求变革公共组织,使之更少受权威的控制,而更加关注公共组织内外人员的需求,特别是管理对象和公民的需求。这一趋势对于官僚制和社会的解释性、批判性分析起着主导作用,但是新近的研究又有进一步的发展,即运用后现代思维的观点,特别是话语理论来理解公共组织。不同的后现代理论家之间似乎都得出同样的结论:由于人们在后现代世界相互依赖,政府治理必须建立于所有群体间的诚实而开放的对话,包括公民和公共行政人员之间的对话。尽管后现代公共行政理论家对研究公共参与的传统方法表示怀疑,但又趋向一致地认为,加强公共对话能给公共官僚注入活力,能恢复对公共行政领域的合法性意识。也就是说,有必要在思想上和实践上赋予公共行政以新的意义,以便建立新公共服务

  三、新公共服务的主要特征

  当代公共行政理论家共同构筑一种学术氛围,今天,在这种氛围里来谈论新公共服务就是水到渠成的了。尽管他们的观点还存在差异,但他们的共同之处是将新公共服务的一系列特征与新公共管理和旧公共行政区别开来。概括起来,新公共服务有如下一些特征。

  1.是服务,而不是掌舵。

  公共行政人员的重要作用就是促成公民表达共同意愿并使之得以满足,而不是试图掌控社会。过去,政府是社会方向的导航者,但现代生活的复杂性使这种作用已经不可能。今天,那些确立政治、社会生活结构和方向的政策和计划,是不同的群体和组织互动的结果,是不同的意见和利益妥协的结果。在许多领域,不再把公共政策只看作政府决策过程的结果。诚然,在政策形成的过程中,政府的确在起作用,在大多数情况下还起关键性作用。但今天的公共政策,是一个的互动的复合体,关涉众多群体、多元利益,这些群体和利益以复杂多变的方式揉合在一起。在这样的情况下,政府显然已无力统摄一切。

  当今,政府的基本作用与其说是指导公众依法令、法规去行动,或建立一套指导公众行动的规则和机制,还不如说是己根本变换了角色。政府要与私营部门和非营利组织一起行动来寻求解决社区所面临的问题。在这个过程中,政府的作用从掌控航向转向议程安排,将相关的各方召集起来,通过协商促成公共问题的解决。在倡导积极的公民价值的今天,公共行政人员越来越多扮演的不仅是服务提供者的角色,而且是调解、中介、甚或裁判的角色。这些新的角色要求新的技能,那不是旧的管理控制技能,而是新的代理、协商、和化解矛盾的技能。

  2.公共利益是目的,而不是副产品。

  新公共服务要求建立社会愿景的过程不应只留给当选政治领袖或任命行政官员。相反,建立愿景和确立方向的核心就是广泛的公共对话。政府的作用就是将人们聚集起来,创造一种环境,允许公民在此环境下就社区发展方向问题进行无约束的、真诚的对话。创造这样的环境,就能为社区、政府、和国家建立起基础广泛的愿景,就能为未来发展提供一套指导思想。这个过程是否产生一致的目标是次要的,更为重要的是,它要把政治家、行政官员、和公民联合在一起为他们的社区和国家共同设计希望的未来。

  公筠行取除了协调作用,政府也应有道义的责任,确保在这个过程中产生的解决方法完全与公平、公正的价值标准相一致。政府的行为将促成对公共问题的解决,但它也必须负责确保这些解决方法与公共利益相一致。也就是说,政府的作用将要确保公共利益占主导地位,确保解决方法本身和获取解决方法的过程要与公正、公平的民主规范相一致。简而言之,公共行政人员的积极作用就是创造一种环境,在这种环境下,公民通过对话,表达共享价值,形成对公共利益的集体意识。公共行政人员要把公民联系起来,使他们能够理解彼此的利益,从而对社区和公共利益具有更长远、更宽泛的认识。

  3.为公民服务,而不是为顾客服务。

  公共利益源于有关共同价值的对话,而不是个人利益的简单综合。因此,公共行政人员不仅要回应顾客的要求,而且要建立与公民的信任与合作关系,同时在公民之间建立信任与合作关系。新公共服务认为,政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。在公共部门,确定谁是顾客是很困难的,因为政府服务的不仅仅是即时的对象,它也为所有等待服务的人提供服务,为那些尽管没有积极寻求但需要服务的人服务,为服务对象的亲戚朋友、后世子孙服务。政府在提供服务时,重要的就是对公平和公正的考虑;在许多情况下,这比考虑即时顾客的愿望更加重要。新公共服务认为,政府不应仅仅服务于顾客的短期的利益需求,而必须回应公民的长期的利益需求。而作为公民,他也应有对社区的更多的关注、对非短期利益问题的责任、和对社区事物承担义务的愿望。毕竟,这些都是有效的、负责的公民价值确定不移的成分。这里的公民是广义的公民,而不是简单法律意义上的公民。非法公民不仅仅常常得到政府计划的帮助,而且也常常被激励参与社区活动。在任何情况下,新公共服务寻求鼓励更多的人履行他们作为公民的责任。

  4.责任是多重的,而不是单一的。

  责任问题是极其复杂的。然而,旧公共行政和新公共管理对这个问题的认识过于简单化。旧公共行政要求公共行政人员只是简单地或直接地对政治官员负责。正如威尔逊所言,政策没有任何官僚主义的色彩,它不是常任官的创造,而是政治家的杰作,因为政治家对公共舆论的责任是直接的和不可避免的。”[9)超越这个界限,责任就不是真正的问题;政治家做出决策,而官僚执行决策。然而,一直以来,公共行政人员显然对政策过程有极大的影响。新公共管理甚至走得更远,主张应该像企业家一样,给予公共行政人员更多行动的自由。.

  但这两种模式并不能反映今天新公共服务的需求和现实。相反,公共行政人员要受制度和准则的多元复合体的影响,并要对它负责,包括公共利益、宪法和法律、职业准则、社区价值、环境因素、民主规范、公民价值等。并且,公共行政人员受之影响和为之负责的这些制度和准则相苴交错,十分复杂。也就是说,公共行政人员影响我们复杂治理体系中所有的规范、价值、和偏好。

  5.尊重人的价值,而不仅是生产效率的价值。

  如果公共组织的运做是通过合作过程和共同领导,组织中所有人的价值都受到尊重,那么,它就会获得持久的成功。提髙效率、重塑过程>测量绩效是新公共管理系统设计的重要工具。但新公共服务认为,如果在运用这些工具的同时对组织成员的个人价值注意不够,久而久之,这些工具控制就会失败a而且,尽管这些工具的运用也会产生效率,但它们不能产生负责任的、重参与的、具有公民意识的公共行政人员及公民。如果期望公共行政人员尊重公民,公共行政人员也必须获得公共机构的各级管理者的尊重。新公共服务认识到公共行政人员工作的挑战性和复杂性。他们的出发点和归宿不单单是安稳的工作和丰厚的报酬,相反,他们更希望为他人提供有价值的服务,从而实现自身的价值。共同领导的理念对于尊重人的价值是至关重要的,它可促使公共行政人员和公民确认公共服务的动机和价值。新公共服务视共同领导为组织规范。共同领导注重组织和社区倡导的目标和理想,其特点是相互尊重和彼此包容。正如伯恩斯所言,与民共享领导权可改造参与者,使其注意力转移到追求更高层次的价值。

  6.公民主权,而不仅是企业家精神。

  公共行政人员和公民比公共企业家能更好地推动公共利益,前者致力于为全社会谋福利,而后者视公财为家产。新公共管理倡导公共行政人员像企业家一样的思想和行动,导致他们对所追求目标的狭隘的认识:最大化生产效率,满足顾客需求,承担风险,利用机会。而新公共服务清楚地认识到公共行政人员不是他们机构和政策方案的主人,正如肯恩和卡米拉所言,政府的主人是它的公民。

  新公共服务认为,公共行政人员应清醒认识到公共项目和公共资源不是家财;相反,他们承担着服务公民的责任,理应扮演公共资源的管理员、公共组织的监护员、社区参与的催生员、基层社区的领导者、以及公民价值和民主对话的促成者等角色。这与注重利润和效率的企业家的角色是完全不同的。因此,新公共服务主张公共行政人员不仅要与民共享权力、与民协同工作,还要重新定位他们在社会治理过程中的角色,即负责任的管理#而不是企业家。

  公共行政人员的行为因支配其行为的假定的不同而不同。如果假定政府的责任是促成个人利益的实现,他们将采取一种行动;如果假定政府的责任是促成公民价值、公共话语、和公共利益的实现,他们将采取完全不同的行动。今天,新公共管理在公共行政领域仍然占主导地位,但庆幸的是,人们对民主公民价值和公共利益的关注还没有完全丢失,只是处于从属地位而已。然而,在民主的社会里,人们在探索治理的方式时,对民主价值的追求是首要的。尽管对经济和效率等价值的追求也很重要,但应置其于民主、社区、和公共利益的前提之下。在民主的社会里,很显然,新公共服务与民主宪政基础是完全一致。这就提供了一个框架,在这个框架里,旧公共行政和新公共管理所倡导的价值观就要被重新审视。尽管已经引发的争论还要持续很久,但随着时间的推移新公共服务将为我们提供一个全新的视角,从这个视角出发人们期冀着另一种模式的公共服务的诞生,那是一种完全融合公民话语和公共利益的新公共服务

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