第二节 我国建立公民行政公益诉讼制度的宪法依据

　　我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式治理国家事务，治理和文化事务，治理社会事务。”权力属于人民，保障公民***权利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。我国人民行使权力的方式，一般由人民选举人大代表，组成人民代表大会，再以人民代表大会为基础组织全部国家机构，再同一协调全部国家机构，共同行使国家权力，实现人民当家作主的原则。一方面，人民依法定程序把治理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现当家作主，也保存了人民直接参与国家事务治理的权力，如对国家机关的监视权。当某一受托者不按照人民的意志行使权力时，人民有权依法通过公益诉讼来行使治理国家事务的权力。公民行使公益诉讼的权力，是人民***权利的具体体现。正如某些学者所言：“公益诉讼是人民广泛而真实地行使***权利来治理国家事务和社会事务地新途径。” 它使宪法所规定的社会主义***在诉讼领域内制度化、法律化。假如一国的宪法固然确立了某些***原则，承认宪法的最高法律地位，但国家权力的运行不受宪法的约束，便形成国家权力的宪法外运作，宪法的规定只具有形式上的意义。

　　根据我国宪法规定，从国家法律监视的角度考察，检察机关由人民代表大会产生，对人大负责，并独成系统，相对独立于政府与人民法院之外。而从我国《***组织法》来看，却不难发现，尽管宪法明文规定其是“国家的法律监视机关”，但实际上却仅仅停留在对公安机关的侦查活动、法院的审判活动以及监视***机关等活动是否正当实行专门监视。假如说检察机关具有对行政机关及其工作职员的法律监视权的话，那么也只局限于对其职务犯罪行为的侦查、追诉活动。对于行政机关及其工作职员违法行政、滥用权利或严重渎职侵犯国家、公共利益而未构成犯罪的情况，检察机关却无法进行法律监视，而只能交由行政机关自律或由人大进行监视。然而，行政机关的自律，无论从理论还是从实际情况看，均是有限的。而人大的监视，其遵循的是合议的程序和原则，因而这种监视也是宏观的、指导性的。假如人大为履行对政府的制衡和监视而陷于繁杂的日常事务，则又与其自身的性质、地位不相适应，也与设立人民代表大会制的初衷相违反。在我国法制日益健全、法治化程度进一步进步的今天，有必要在进一步强化人大监视的同时，依宪法将人民***全面对政府及其职能部分、对公民、法人和其它组织的法律监视体制，并赋予检察机关的行政公益诉讼的公诉权，使社会公益从可诉性方面得以保障。当公民提起行政公益诉讼的权力因种种原因受到削弱或根本得不到保障时，检察机关可通过公诉或抗诉的方式予以救济。

　　第三节 我国建立公民行政公益诉讼制度的学理依据

　　行政权力的目的是维护公共利益，而公权力的运作必须通过具体的个人来实现，行使权力的个人有自己特殊的利益，当个人把手中的权力作为掠夺个人利益的手段时，公 共利益则变成了个人利益。因此应当加强对行政机关的监视，防止行政权力侵害公共利益。在诸多监视中，法院的司法审查最具公正性。“没有司法审查，那么行政法治就是一句空话”。 在我国司法实践中，法院并不运用宪法条文进行判决。我国的行政诉讼法规定行政诉讼的受案范围仅为具体行政行为。而很多行政机关出台的规章因缺乏有效的监控机制，而违反了宪法的要义，对人民的权利及公共利益造成侵害。建立行政公益诉讼，将层次较低的抽象行政行为纳进司法审查的范围，不仅有利于维护人民权益，而且有利于我国的宪政建设，增强宪法的权威及可操纵性。学者马怀德先生以为，按照我国行政诉讼法的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其它监视途径解决违法实施抽象行政行为的题目。但是，从实际情况看，其它监视机制很难有效地发挥作用。随着抽象行政行为的数目逐渐增多，违法实施抽象行政行为的题目日趋严重。为了有效地监视抽象行政行为，及时解决抽象行政行为引发的各类争议，有必要将抽象行政行为尽快纳进行政诉讼的范围。

　　由于抽象行政行为是针对普通对象作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的要远远大于具体的行政行为。一旦违法，将会给众多的人造成损失。假如人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就可能导致违法的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危害性和破坏力，因而更有理由将其纳进行政诉讼范围。由于行政诉讼法排除了对抽象行政行为的诉讼监视，其它监视机制又跟不上，致使抽象行政行为违法题目日趋严重。有些行政机关、特别是基层行政机关，习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派用度、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、权限，推卸责任和义务，不顾法律权限和分工，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部分的权限，导致规章打架、冲突、重复和治理失控。这些题目即出现在行政机关的“红头文件”上，它已不是某个具体工作职员的违法，而是整个部分的违法，是一级政府的违法。政府通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、部分利益之违法目的。要改变这些现状，必须将抽象行政行为纳进诉讼范围。