环境司法构建与运作现状与优化方向

摘 要: 环境司法的产生、发展和运作,根植于政治、法治和体制三重逻辑的共同塑造。政治方面,党的领导是建构环境司法的核心力量,条块治理结构决定着环境司法的生成路径,而政法体制则塑造了环境司法的回应机能。法治方面,环境司法的形成和发展立足于规则体系的不断
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  摘 要: 环境司法的产生、发展和运作,根植于政治、法治和体制三重逻辑的共同塑造。政治方面,党的领导是建构环境司法的核心力量,“条块”治理结构决定着环境司法的生成路径,而“政法体制”则塑造了环境司法的回应机能。法治方面,环境司法的形成和发展立足于规则体系的不断完善,其运作遵循司法的基本规律,践行保护环境公益的理念,是中国法治建设的重要成果。体制则是环境司法运作的基本环境,“央地”关系决定了其治理角色,“压力型体制”提供了其运行动力,微观的科层内部结构则规范了其具体运作。从以上三个方面观察,有助于对环境司法的产生、发展和运行形成整体性理解。

  关键词: 环境司法; 党政体制; “条块关系”; 政法体制; 政治逻辑; 法治逻辑; 体制逻辑;

  Abstract: The emergence,development and operation of environmental justice are rooted in the joint shaping of political,legal and institutional logic.In terms of politics,the Party's leadership is the core force in the construction of environmental justice.The "slice" governance structure determines the generating path of environmental justice,while the "political and legal system " shapes the response function of environmental justice.In terms of the rule of law,the formation and development of environmental justice is based on the continuous improvement of the rule system,and its operation follows the basic law of justice,which is an important achievement of China's legal construction.The system is the basic environment for the operation of environmental justice.The governance role is determined by the relationship between the central government and the local government,and the operation power is provided by the "pressure type" system,while the concrete operation is regulated by the micro internal structure of the bureaucracy.From the above three aspects,it is helpful to form an overall understanding of the emergence,development and operation of environmental justice.

  Keyword: environmental justice; "slice relation"; politics and law institution; politics logic; logic of "rule of law"; institution logic;

  在生态文明战略不断推进和深化过程中,环境司法已成为中国环境治理的重要组成部分,完成从地方性的“样板试验”到全国性的体系性建构,成为近年来中国司法发展的重要成就。然而,中国环境司法的发展过程具有显着的中国特色和经验,其是如何被建构和塑造的、运行的逻辑是怎么样的、是哪些力量对其发展起到关键性作用,这些问题需要结合中国的现实和体制特点进行深入考察。本文以对云南省昆明市环保法庭和环境检察所开展的环境司法的实地调查为基础,结合已有研究成果,展开整体性分析,试图揭示环境司法的建构和运作受到多元主体、多重场域和多种背景的共同影响,政治逻辑、法治逻辑和体制逻辑是环境司法形成和运行的决定性因素,并在解释环境司法建构与运作逻辑的基础上,提出进一步优化其制度效能的建议。

  一、政治:环境司法建构与运作的核心

  政治是塑造和影响环境司法的首要力量。正如苏力指出的,“现当代在中国执政的政党一定要,也一定会,通过它的政治理想、政策方针和组织系统,来塑造包括司法在内的所有现代国家机构”[1]119。环境司法的形成、发展离不开政治系统对环境保护议题的重视和积极建构。观察环境司法的生成动力机制和运作,能够清晰地感受到环境司法与政治力量之间的紧密关系。政治决定了司法在政治结构中的定位,政治系统对司法运行规律的尊重、必要的资源供给和对司法权威的维护是司法能够良性运作的重要前提。[2]本文从党政体制、“条块关系”、政法体制三个层面来展开政治对环境司法产生、发展的作用分析。

环境司法构建与运作现状与优化方向

  (一)党的领导是建构环境司法的核心力量

  党对国家各个方面的领导是理解中国政治和国家治理的关键视角。党对重大社会形势做出判断,将其意志转化为路线、方针、政策予以明确,进而通过不同的系统、主体加以执行,实现由理念到制度重构的目标。环境司法生成同样是基于这一政治背景下,执政党根据对国家发展形势的判断,不断调整环境治理理念,使其能够适应国家长远发展需求并在观念变迁和以制度化为核心的建构过程中,对环境司法产生直接和间接的影响、塑造作用。这一层面可从四个有机结合的方面进行解读:其一,执政党环境保护理念由经济发展为重,转变为在国家发展整体布局中提升环境保护的重要性,由此提供了环境司法生成的有利契机。[3]3-90其二,执政党对环境议题的有力设置和传递,优化了环境司法运行的意识形态环境。党的重要会议的绿色议题根据社会形势进行了适合国情的阶段性设置,先后经历了生态平衡(党的十二大)、可持续发展观(党的十六大)、科学发展观(党的十七大)、生态文明(党的十八大)、美丽中国(党的十九大)一系列议题的设置和升级。这不仅释放了重视环境保护信号,同时有效地在各层级党政组织和社会之间高效传递,推动共识的形成。这一政治生态的优化,为环境司法良性运转提供了前提。其三,执政党环境保护的理念和意志通过环境政策法律化来实现,环境司法由此获得生成与发展的法治基础。其四,与执政党环境理念和政策信号释放同步,政治机制提供了环境司法运作的重要机制保障。具体表现为:党管干部机制、绿色绩效考核机制、环保督察机制等的实施,不仅形成了环境司法在地方一级运行的有力的制度化约束,同时也成为环境司法功效发挥的关键要素。[4]

  (二)“条块”治理结构影响着环境司法的生成路径

  政治逻辑对环境司法建构的第二个层面,是“条块关系”对环境司法的生成路径有直接影响。“条块关系”矩阵作为中国政府基础治理结构,深刻影响着环境司法的运行。“条形关系”具体是指纵向的职能部门的机构设置和业务的上下级关系;“块形关系”则指向地方党委、政府与其所辖职能部门的关系。在“条块关系”治理结构的直接塑造之下,环境司法生成过程呈现出“块形先动”与“条块互动”的基本格局。

  第一,“块形先动”的实践。环境司法置于“条块关系”治理结构内,但在整体上,治理结构是以“块块”管理、同级党委领导的政法体制为主线。在地方党委政府面对“先动”压力以及具备“先动”能力的前提下,环境司法嵌入在地方党委政府的权力网络,其运作形态首先呈现了“块形先动”的特征,具体表现为三个层面:

  一是地方党委政府能够运用权力机制从不同途径来影响法律在当地的实施和司法的运行。[5]7-8因此,贵阳市、昆明市、无锡市等多个地方能够早于全国性行动,在所属区域内率先推进环境司法的开展,奠定了全国性环境司法生成和运作的重要实践经验基础,具有典型的以地方为中心的特征。[6]20

  二是由于司法权具有一定的地方属性以及受到地方法治竞争格局的影响,地方的环境司法机关普遍发挥能动性,积极建构全新模式来回应地方党委政府重视环境保护的信号。

  三是在具体实现路径上,环境司法以制度建构、出台政策、支持地方性法律文件、推进试点工作为主要模式,地方实践具有高度相似性。[7]以上三个维度交互影响,使得“块形”先动形成了样板,为环境司法全国性的普遍展开奠定了实践基石,以贵阳市和昆明市为例:贵阳市和昆明市的环境司法在生成机制上,首先受到了地方政治力量的推动,省、市两级政府将环境司法的机构创建纳入当地环境保护议题,提供多项制度资源以保证其顺利创设。例如,贵阳市创建环保法庭的议题受到省委、市委的共同重视,其机构设置条件经由当地高级人民法院、机构编制委员会等部门的批准,实现短时间内快速完成。其次,地方政治力量运用地方立法,如《贵阳市生态公益林补偿办法》(2008年1月)、《昆明市环境公益诉讼救济资金管理办法》(2010年12月),推进联席会议展开等形式助力环境司法运作。再次,在受到当地党委、政府重视的前提下,贵阳市和昆明市的环境司法机关创建多项制度,如审执合一的司法审判模式1;最早颁布环境公益诉讼地方性法律文件,如贵阳市中级人民法院颁布《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》(2010年),昆明市中级人民法院、昆明市检察院共同颁布《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》(2010年11月)。探索建构地方性的联动机制等制度措施,使贵阳市和昆明市成为环境司法的典型地方样本,成为理论研究和各地环境司法机关汲取经验的重要参考对象。

  第二,“条块互动”的实践。在“条形”关系内,环境司法在地方的积极试验和试点工作过程中遭遇了多项难题,包括环境案件审理过程中的法律适用困难、环境审判专业技术障碍以及环保法庭一度面临案源困局等。[8,9]例如因环境诉讼的特殊性,审理案件的法官需具备专业的背景知识和足够的经验,但这些要求在实践中难以实现,如昆明市环保法庭现行的法官队伍仅有少数人具备环境法或相关专业的知识背景,判决结果多依赖于案件的鉴定结果,而这一情况属于全国性的问题,为此最高人民法院举办了多次培训活动,以实现对这一队伍力量的加强。再以法律适用困难为例,因对环境质量标准这一技术性参照规范的认知不同,各地法院的司法判决有时不仅将其视为环境行政规制的标准,还将其援引为司法过程中认定侵权行为是否存在的主要依据,造成实践中环境纠纷处理依据不一,相似案件却呈现截然相反判决结果的混乱局面,损害了司法权威。[10]128为了解决环境司法裁量标准难以统一的难题,2015年最高人民法院颁布《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》,明确污染者以排污符合国家或地方污染物排放标准,主张不承担侵权责任的,法院不予支持。至此,环境质量标准方面实现了全国范围内的统一司法裁量。从这类问题解决可以发现,地方司法机关所遇到的各项难题可经过多途径的反馈,汇集于最高司法机关,其以颁布司法政策、司法解释、开展专项活动、进行法官培训等方式来指导和规范司法活动的实践。最高人民法院类似的努力为各级司法机关提供了规则支持。环境司法在这个过程中实现了地方实践与高层指导的格局,从而形成了“条块互动”形态。

  (三)“政法体制”塑造着环境司法的回应性

  政法体制是影响环境司法生成和运作的第三个政治逻辑。作为具有中国特色的实践,政法体制不仅是重要的制度环境和工作机制,也是党领导依法治国的重要基石。[11]政法体制塑造环境司法表现为两个方面:环境司法主动承担政治系统的期待;环境司法积极回应政治系统的要求。

  第一,环境司法主动承担政治系统的期待。如上所述,环境司法生成缘起于政治系统对生态环境的重视,其承担着政治系统运用司法力量来提升环境治理效能的期待。经济发展所伴随的环境风险以不同形式传递给政治系统,在环境问题带来各种负面后果并上升为政治问题之后,如何实现有效的环境治理就成为重要议题。[12]为此,中央政府进行多项制度改革,试图通过多元化力量参与环境治理以实现对环境保护制度的完善。司法系统在司法政策的形成方面与中央保持“同频共振”[13],实践“能动司法”[14]以及独有的权威形象和专业治理技术等优势都保证了其承担政治系统期待的主动性。环保法庭秉承着通过专业知识系统的运用来实现对环境纠纷的有效解决、正当权利的维护和环境秩序的塑造,主动在已有案例中寻找具有典型和示范意义的样本,通过“阳光审判”等方式开展审判工作,扩大环境司法的社会影响力。[15]一些地方,作为环保联动机制的核心成员,环保法庭定期主动召开机构间联席会议,共同就环保议题提出建设性的意见和方案。2而环境检察在经由试点运行转变为环境公益诉讼的主体之后,通过检察监督职能的积极履行,极力突破环境公益诉讼运行的困境。例如,多个地方检察院主动尝试与第三方的环境监测机构、环保志愿者等主体搭建环境公益诉讼的合作平台3,在司法技术层面实现环境公益保护。

  第二,环境司法系统通过多种方式积极回应政治系统提升环境治理效能的要求。以法院系统为例,最高人民法院在短时间内先后颁布多项司法规范性文件4、出台多项司法解释来助力环境司法的积极开展5,此外还相继通过发布会议纪要、典型案例、指导意见、司法建议、区域合作白皮书、备忘录等形式来实现环境法治细节的补缺。在制度层面,环境司法系统在“讲大局”意识的塑造下,以蓬勃发展的态势来回应政治系统的要求。全国范围内环保法庭专门化的快速发展,实质上也是地方司法系统向中央层面展现其改革作为、传递司法力量坚定保护环境的信号。同期的环境检察主要以积极开展公益诉讼为核心部署工作不仅优化自身职能,还尽力消除司法系统与行政执法系统之间合作的阻滞,发挥联动机制的效能,在地方取得了多项阶段性成果,不仅形成了“条块”结构的互动,亦是司法系统回应政治系统,积极履行环境保护职责的体现。[16]

  二、法治:环境司法建构与运作的前提

  环境司法的生成和运作不仅受到政治逻辑的深刻塑造,同时也植根于深厚的法治土壤之中。环境司法的法治逻辑主要体现在规则体系、行动方式、理念价值的综合建构。

  (一)环境司法立足于环境法治的规则体系

  环境司法法治逻辑的第一层含义,在于环境司法围绕环境法治所确立的规则体系来适用法律,进行相应的司法活动。这包括两个层面的内容:1)通过立法实现法律规则的确立,为环境司法提供了法律规则体系,构成了环境司法运转的法律前提。2)基本完成环境执法系统规范化、体系化、科学化建设,改善了环境司法和环境行政执法的关系,提升了环境司法的效能。

  现行的环境立法体系按照效力可分为四个层级:宪法、法律、行政法规、地方性立法文件。2018年,生态文明写入宪法,在宪法之下的各类立法根据内容和管理性质的不同持续开展立法活动。其中,涉及相继制定或修订了环境保护的法律30余部、环境行政法规130余部、部门规章600多部、地方性立法文件更是数量巨大。综观环境立法的进程和变迁,其显示了独立化、纵向化、污染防治全面化和生态保护健全化的显着特征,而且形成了环境法律与其他部门法之间的“层次性重叠关系”[17]。由此生成了两个良性结果:一是环境司法在环境立法纵横交错的规则网格中,得以严格、有序的进行起诉、审判等活动;二是“层次性重叠关系”的形成为环境司法的机制创新提供了学理上的合法性基础。

  环境执法制度建设的规范化和科学化提升了环境司法的效能。环境执法系统作为环境保护规范实现的核心,其能否实现执法能力的高效性对环境司法的运作有深刻影响。[18]在环境治理理念不断趋于科学化的进程中,国家对环境执法系统进行了重塑。以环境执法领域环境监测制度的优化为例,环境监测数据的监控、读取与分析不仅是环境执法的主要依据,同时也是环境司法审判过程中的重要证据。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2015年6月),环境监测站所出具的鉴定结论具有证明效力,因此其在环境司法的实践逻辑中具有关键性的作用。[19]近年来,环境监测制度从体制管理制度、业务管理制度、技术管理制度、信息管理制度、人才管理制度等层面都有多项改革,客观上提升了环境监测机关出具行政文书的科学性、真实性、时效性,不仅缓解了环境案件审判过程中的举证困难,亦减轻了环境诉讼的成本负累,对环境司法的良性运作起到了显着的助力作用。

  以昆明市环保法庭2010年受理的一起环境民事公益诉讼案件为例:2009年Y公司在未建成污水收集处理设施的情况下进行畜牧养殖,导致养殖废水渗入地下水系统,造成饮用水发黑发臭,各项监测指标严重超标。此案经过市环保局罚款,Y公司采取防渗措施之后,在养殖过程中再次发生泄漏进入地下水系统的事故。2010年8月,昆明市环保局作为环境公益诉讼原告,以环境污染侵权为案由向昆明市中级人民法院环保法庭起诉了Y公司,昆明市检察院支持起诉。在该案经历的一审、二审诉讼过程中,原、被告就一项核心事实产生了极大的争议,即据以判定侵权成立的、昆明市环境监测中心所出具的《监测报告》是否合法有效。两审法院在审理过程中,依据《环境保护法》《水污染防治法》《环境监测管理办法》的相关规定,均认定昆明市环境监测中心作为法定监测部门,在其依法履行监督监测职责,进行多次取样和监测工作过程中,程序合法、主体合格,其所出具的《监测报告》合法有效,具有证明效力,据此支持原告的诉讼请求,判定被告侵权行为成立,判令其停止侵害,支付417余万元的环境公益诉讼救济专项资金,承担案件评估费13余万元。此案对环境监测报告真实性、合法性的认定,原告身份的确认都具有里程牌的意义,因此入选了2011年最高人民法院全国法院十大典型案例,对于此后环境司法的审判实践起到了极为重要的正向示范作用。

  (二)环境司法遵循司法的运行方式

  环境司法法治逻辑的第二层含义,在于环境司法遵循了司法的运行方式,通过发挥审判、监督、公诉等专业职能优势,达到有效调整环境利益冲突、解决环境纠纷、惩罚环境犯罪行为的基本目标,而这也是环境司法专门化路径推进的优势所在。

  在具体表现上,环境审判部门从补强环境诉讼各个环节入手,运用多项措施来解决环境审判过程中的细节问题。其重点是打造专业队伍、组建环境资源审判专家库、颁布典型指导案例统一裁量标准三个方面。环境检察则将重心放在优化自身监督职能和起诉职能两个方面来实现功能的发挥:1)在监督层面,对外提起检察建议,督促起诉,即督促相关职能机关和组织积极履行职责,提起公益诉讼,解决公益诉讼主体缺失的难题;对内则开拓内部的协作和监督功能,通过内部相互帮助、配合和监督,在已经办理的案件中积极发现并移送相关线索,扩大监督职能的范围,提高案件线索的发现率。2)在起诉层面,强化“两法衔接”平台,扩大数据共享范围,从环境执法机关及时发现案件线索,统一标准,提高移送证据的质量;疏通合作结节;在环境公益诉讼提起主体缺失的情况下,自身作为适格主体直接起诉,以起诉方式积极完成维护国家利益、社会公共利益的使命。

  (三)环境司法践行保护环境公益的理念

  环境司法法治逻辑的第三层含义,在于抽象化的法律价值判断和法律理念。[20]其主要体现为以实现环境法治保护环境公益的价值目标来指导司法活动的展开。[21]环境法治的价值谱系是围绕如何实现有效的环境治理、解决环境问题、维护环境公益和实现环境正义的完整体系。由于环境利益的公共性以及当其遭受损害时易出现“邻避运动”“公地悲剧”的困境,环境司法的重点在于以关注环境公共利益的保护为切入点,并在实践中以发挥能动作用来弥合环境法治与现实情境之间的鸿沟。在实现这一价值目标的过程中,法院系统呈现了全面积极的态度,包括最高人民法院颁布专门性的指导环境公益诉讼的司法政策与司法解释6,运用司法裁判规则的形成功能填补立法缺失[22],规定环境公益诉讼的成本负担机制,扩大被告承担诉讼费用的范围,发挥激励正诉、预防滥诉、矫正行为的作用[23];充分发挥审判权的职能优势,在创建了关涉保护环境公益、恢复生态利益多样制度的前提下,如昆明市创建了禁止令制度、公益诉讼基金制度、建成公益诉讼林制度等,以“预防”和“恢复”的理念来凸显环境审判权的内在价值,不仅提高了禁止令、替代性修复、异地补植等措施的实施率,而且主动适用环境公益诉讼原告的奖励措施,审计监督环境公益诉讼的专项资金,确保其合理合法的使用方式[24,25,26]。环境检察权的能动实践则集中于两个方面:一是以环境公益诉讼原告身份提起公益诉讼,并成为实践中参与最多的诉讼主体[27];二是集中于环境检察公益诉讼的机制建构,在实践和立法的交互作用下,实现了环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼的双向突破,逐渐识别了多种起诉类型,实现了诉讼范围领域的扩大[28]。

  三、体制:环境司法运作的环境

  塑造和影响环境司法的第三个逻辑来自于现有体制,可分为三个方面:一是宏观层面“央地”关系的治理框架。“央地”关系虽然是组织体系中不同层级的布局,但其解决的不仅是“央地”之间的委托代理问题[29],二者之间的关系特征更是理解各项制度效能和角色承担的重要切入点[30]。在这一背景下,环境司法以积极参与者的角色进入地方环境治理格局,承担地方回应中央绿色议题的重要作用。二是中观层面“压力型体制”[31]28的运作机制,其建构着环境司法在地方运作的实景,即环境司法在具体实践中受到地方党委政府深刻而直接的作用,并按照其层层分解的工作任务来推进工作。三是微观层面的科层制组织规则和功能架构。这一视角是聚焦环境司法主体所置身的规范化的制度环境,具体的环境司法实践者会按照科层制的逻辑来行动。

  (一)“央地”关系决定了环境司法的治理角色

  “央地”分治本来主要是针对行政领域,但在实际运行中,环境司法运作显着地受到“央地”之间关系的直接影响。在中央高度重视环保问题的背景下,环境司法成为地方回应中央的一个重要方面,由此以积极参与者的角色进入“央地”环境保护的共治格局。“央地”关系包括中央与地方之间财政、人事、军事、行政等多个复杂领域之间的权力配置关系[32]2-3,其中,“央地”之间划分财权和事权的财政体制是观察环境政策执行和环境制度效能的重要窗口[33]。在这一视角下,会观察到“央地”之间的权力分配存在着事权与财权不匹配的特征。尤其是在分税制的财权体制下,中央与地方之间会出现财力失衡[34],地方财政压力使得地方在发展经济与环境保护之间,选择以经济为中心来主导地方发展,从而导致环境政策执行发生偏移,以谈判、共谋或拼凑应对的面目出现[35]159-266,形成中央高位推动与地方低效治理的困境。为了监管地方对中央环境政策执行是否有效,以及充分调动地方属地领域内各类环境治理主体行动的积极性,中央相继进行了密集的制度建设,包括常态化的环保督查行动、积极开展环境约谈、建立“绿色”政绩考核体系等,以此实现对地方行为的纠偏。同时,地方为了回应中央的政策信号、缓解环境治理的压力,相继进行了策略性的调整。由此,环境司法作为兼具技艺理性与政治理性,能够有效减少社会和政治改革对抗的重要力量进入了地方环境治理的制度安排。[36]地方党委政府则以提供物质、经费、机构编制等保障的方式来支持司法系统发展环境司法。由此,在围绕经济发展与环境保护的问题上,随着央地互动的变化,环境司法不断获得发展的空间。

  (二)“压力型体制”提供了环境司法的动力机制

  环境司法在地方运作的同时也受到“压力型体制”逻辑的影响。作为环境政策主要执行者的地方党委政府享有极大的事权,在既定的治理框架内,其执行中央政策可通过特定的机制安排来实现,“压力型体制”就是其中之一。[37]155“压力型体制”的运行方式广泛存在于经济发展、计划生育、环境保护、维稳等领域,具体是以设定层层分解任务指标的完成程度作为考核标准的运作机制。[38]在生态文明话语下,地方将生态文明建设的各项指标纳入当地经济社会发展的考评体系,环境司法机关同样也受到“压力型体制”的影响。

  下面笔者以昆明市环境司法机关如何承担地方党委政府打击环境犯罪、实现生态文明的任务为例来呈现这一运作轨迹。

  首先,昆明市环境司法机关任务的来源是由地方市委常委会议形成的重要工作任务分解、立项督查事项。即将未来一段时期内的各项议题(经济发展、生态文明建设、党政建设等)进行分类并确定重点议题,继而将类型化的重点议题落实至相关的牵头责任单位、责任人和共同行动的责任单位加以时限、进展情况、办理状态等要求,并在通知中明确将任务完成情况作为相关部门年底考核的重要标准。

  其次,任务进入环境司法机关的过程:由市委、市政府对确定的议题进行系统列项分解,将之细化分为具体的类别项目,明确下一级的牵头和责任单位。即市政法委作为牵头单位,由政法委书记作为责任领导,将下发的多个议题进一步分解和筛选,其中包括将实现生态文明的治理任务落实在相关的司法机关并将相关文件进行整体转发。即市一级的人民法院、人民检察院接到任务之后,以“召开会议+下达文件”的方式将相关内容在组织内部进行末端分解,并最终确定分管院领导作为责任领导、责任部门(环保法庭、环境资源检察处)主要负责人作为具体责任人落实文件的内容,并按照时限要求分阶段汇报具体行动。至此,经过由上至下、层层分解的过程,上级所分配的任务落实至各个庭室。

  最后,环境司法机关的具体责任人(环保法庭庭长和环境资源检察处处长)根据各自所分配的细节化任务,按照文件要求和应达到的目标积极开展工作,包括梳理难点、开展调研、召开联席会议、开展“阳光审判”行动,等等。

  (三)科层制内部结构规范了环境司法的具体运作

  司法系统是以科层制的方式进行规范化的运作。[39]因此,环境司法内部运作亦是建立在科层制基础上的规范化行动机制。即环境司法形成了以专业性、层级性分工,制度化奖惩机制,数字化考评体系为主要特征的管控体系,以内部制度的完备保证了其规范运作。

  以昆明市环保法庭(现更名为环境资源审判庭)为例:该法庭内部进行了专业的分工、不同科室之间具有不同的职能,可细化为庭长/副庭长办公室、审判办公室和综合办公室,各自负责对应的工作事务,分工合理、职能明确。庭室内部层级化的建构十分明显,既有行政职级之间的领导关系,也有法官等级的不同区分。该法庭由庭长/副庭长、法官、工勤人员三类主体组成。其中,庭长/副庭长兼具多重身份,主要负责承办具体案件和管理庭室的日常工作,居于领导地位;法官则围绕审判工作为核心,开庭、阅卷、书写判决书等;工勤人员具体负责工资发放、信息上报、传达文件、统计相关数据等工作事项。其次,该法庭的具体运作具有十分明确的纪律要求和相应的惩处规范。按照现行法律规定严格要求法官各种行为,若违反将会受到警告、记过、降级、开除等纪律处分。此外,环保法庭沿用昆明市中级人民法院内部的规章制度,规范工作流程,比如严格审核工作考勤、严守文件归档保存的流程、严格执行案件请示制度等。最后,该法庭依照昆明市中级人民法院所建构的完整、差异化的考核指标体系来具体指引自身的行为。昆明市中级人民法院已建立的考核体系呈现了多方面、数字化的明显特征:考核体系涵盖了办案数、结案数、重审率、当庭审判率、改判率、案件直播率、大陪审率等多个工作数字指标。其中,以结案数为主轴考核工作任务完成情况,确定合格或优秀等次,考核结果将与晋升、实际待遇紧密挂钩。以上科层制的设计实现了对司法主体的行为指南,促进各个主体在具体制度功能的指引下履行自身职责。[40]

  四、优化环境司法运作的方向

  以上对于环境司法运作三重逻辑的分析,重在厘清和解释环境司法建构、发展和运行背后的内在逻辑和基本力量。事实上,环境司法在获得大力发展的同时,其运作还存在多重困境。在前文剖析环境司法的建构和运作逻辑的基础上,我们建议从持续优化环境政治生态、提升环境法治效能、提供科学的制度保障三个方面进一步优化环境司法。

  (一)持续优化环境政治生态

  如何让作为具体执行环境政策的地方忠实执行中央的政策,从而使得“嵌入”地方政治格局的环境司法能够得到政治力量的有效支持,实现环境司法的资源整合和效能提升,是优化环境司法的重要政治保障。这一问题关涉多个方面,首要的重点是强化“中央—地方—基层”之间环境保护理念的共识程度和方向。如果一项观念能够在央、地、基层之间形成有效的共识,不仅会消弭潜在的冲突,降低治理成本,更会生成行动和目标的一致性,有助于各类法律和政策的执行。尽管在现阶段,环境保护的央地共识已经基本形成并在深入进行,但这一共识还有待于在基层进一步强化。主要包括:1)在党政重要议题塑造上,应将环境议题进行有效地续接,在意识形态方面更加强化和深入;2)环境议题的传播需要更加有效,使主流话语演变为日常生活的细节化描述,消除精英话语与基层之间的认识隔阂,形成环境保护话语的一致性;3)将议题、政策宣讲的重点下放至基层,在最大程度上加强对基层干部和群众环保意识的教育,实现基层对中央决策发自内心的拥护,进而促使其主动、积极参与环境保护的实践。

  (二)提升环境法治的效能

  尽管环境法治为环境司法的运行提供基本保障,但法治建设中的短板也很明显。现有环境立法的科学性、可操作性仍有非常大的提升空间,甚至被诟病为不能全面支持环境司法的展开。[41]故在提升的路径上应首先坚持环境立法的公益性质导向,着力打通环境救济的渠道[42]205-226,尤其是涉及群体利益的项目建设应给予利益相关者足够的表达空间;肯定环境公益诉讼的探索行为,并对其中所遇到的难题给予足够的重视并用多种手段给予支持。其次,应持续提升环境执法能力。环境执法系统目前尚在进一步改革当中,生态环境部职能的重新划分虽然被誉为解决环境问题的“中国方案”,但接下来地方同构性的建制还应关注其能否普遍建立与环境司法系统之间的有效合力机制,以共同提升环境治理的法治效能。为此,在改革过程中,可尝试在现有联动机制的基础之上,建立环境执法系统与环境司法系统有效合作的考核机制,并将之转化为具体的制度来具体实施,用制度化的方式来保障环境司法系统能够得到来自于执法系统的助力。

  (三)完善体制运行保障

  这方面应着重考虑提高环境司法的运行动力:其一,将中央直属地方环保工作小组工作机制进一步常态化、制度化。工作小组是以沟通和协商为主,在政府部门之上而又超出单个行政部门职责范围的制度设计,作为决策制度的补充,其在一定程度上可以填补政治体制的缝隙,而且在推动政策实施上亦具有重大作用[43]21-45[44]。因此,可将阶段性的环保督察工作纳入工作小组的形式建构,以促进地方设定发展目标的科学性和有效监督环境法律、政策的完成情况为职能,将之制度化,实现“用制度来规范制度”的本意。其二,科学化构建“绿色”绩效考评机制。现行的“绿色”绩效考评机制,将环境保护政策的执行程度与官员的升迁联系起来,使得“绿色指标”在地方各个层级和相关部门的政策执行者的利益考量具有了重要性。如何让“绿色指标”更加有效地运行,还需要在规范化、体系性、可执行层面进一步探索。如增设绿化率标准、提高土地红线标准、环境事故的严格责任制度等,也即将政策执行程度,效能与不同层级、不同责任主体建立直接的联系,以此来实现生态文明话语下环境政治生态的优化,最终为环境司法的有效运转提供有力的动力源。

  参考文献

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  [44]赖静萍:《当代中国领导小组类型的扩展与现代国家成长》,《中共党史研究》,2014年10期。

  注释

  1其中,贵阳市创建了环境审判“三合一”模式;昆明市则施行环保民事、刑事、行政、执行案件集中审理的“四合一”审执模式。
  2(1)资料来源:昆明市中级人民法院发布的《2013年度昆明市中级人民法院环境司法保护情况报告》。
  3(2)具体参见段双燕:《检察院牵手环保产业协会搭建公益诉讼新平台》,http://h-s.new.qq.com.forest.naihes.cn/omn/20180814/20180814A14N9C.html,2020年7月14日。
  4(3)相关的司法政策有:《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(2014年6月);《关于充分发挥审判职能作用,为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》(2016年5月);《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》(2017年12月);《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》(2018年5月)。
  5(4)相关的司法解释有:《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2015年1月);《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015年1月);《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2015年6月);《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2016年12月)。
  6(1)相关的司法政策与司法解释有:《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》(2014年12月);《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015年1月);《关于审理环境公益诉讼案件的工作规范》(2017年4月)。

  原文出处:王启梁,张丽.理解环境司法的三重逻辑[J].吉林大学社会科学学报,2020,60(06):85-94+233. 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20201111/8373178.html   

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