公海海洋污染治理与保护的困境及解决方案

摘 要: 公海海洋环境保护作为国家管辖范围之外的问题,虽然以国际条约或协定的方式规定了相关责任主体应负担的义务,但仍无法从根本上解决公海海洋环境日益恶化的境况。公海海洋环境法律性质的产权不明、国际治理的搭便车和国际主义机制的国家利益至上原则是当前在公海
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  摘 要: 公海海洋环境保护作为国家管辖范围之外的问题,虽然以国际条约或协定的方式规定了相关责任主体应负担的义务,但仍无法从根本上解决公海海洋环境日益恶化的境况。公海海洋环境法律性质的“产权不明”、国际治理的“搭便车”和国际主义机制的国家利益至上原则是当前在公海海洋环境污染治理和保护过程中所面临的突出问题。因此,在国际层面上应对可持续发展原则进行重新诠释、促进公海保护与区域海项目相接轨、加快设立公海保护区的进程,同时,我国应在全球主义机制的基础上通过完善的制度构建助力解决“搭便车”的行为,维护我国在公海海洋环境治理和保护层面的应有权益,共筑海洋命运共同体。

  关键词: 公海; 海洋环境污染; 治理与保护; 国际条约;

  当前,海洋环境污染治理与保护已经成为国际社会所关注的焦点问题之一,人口激增、工业发展、自然灾害都在一定程度上对海洋环境造成损害。海洋环境污染源已经由传统的船舶油污泄漏向海底勘探油气资源井喷、海上油气平台溢露、海洋垃圾倾倒以及海上危险化学剂品爆炸等来源途径转变,给海洋环境带来巨大的威胁。《联合国海洋法公约》将“公海”定义为不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域,这也就意味着公海是国家管辖范围以外的所有海洋和海洋空间[1]。“国际法之父”荷兰学者格劳秀斯在其着作《论海上自由》一书中,提出了着名的公海自由理论,并演化为现今的一项国际法原则,在《联合国海洋法公约》中深有体现。而正是基于此原则,公海海洋环境不断遭受着来自各方势力的破坏,各国纷纷争取海洋权益、获取海洋利益,使该原则面临巨大的挑战[2]。相比国家管辖范围内的海洋环境保护,公海的海洋环境保护显得更为无力、脆弱,因此,如何更好地保护公海海洋环境是全球亟须解决的问题,公海区域作为海洋环境的重要组成部分,其保护的效果和程度对整个海洋的生态系统具有深远的意义。

  一、公海海洋环境污染治理与保护的国际法体系

  (一)《国际防止船舶造成污染公约》及其议定书

  1973年11月2日,各国代表齐聚英国伦敦签订了世界上第一个全面控制船舶污染海洋的国际公约——《国际防止船舶造成污染公约》(简称《73防污公约》,即MARPOL73公约),但由于MARPOL73公约的条款规定过于严苛,导致缔约国的船舶需要进行升级改造,而无论是从技术方面还是整改的资金投入方面,缔约国都面临着巨大困难,因此MARPOL73公约在1978年之前仍未达到条约规定生效的条件[3]。由于在1976年到1978年间发生了多起油船污染海洋事故,1978年国际海事组织(IMO)在伦敦召开会议并通过了《73/78防污公约》(MARPOL73/78公约),虽然MARPOL73/78公约并不专门针对公海海洋油污事故的发生而设立,但世界八大航线尤其是洲际远途运输航线的船舶势必途径公海区域,无论是船舶的排放性污染还是事故性污染均应受到MARPOL73/78公约的约束。因此,该公约为公海海洋环境保护提供了一定的法律依据。

  (二)《联合国海洋法公约》

  1982年12月10日,在联合国第三次海洋会议上正式通过《联合国海洋法公约》,该公约首次将公海生物资源的养护和管理作为单独一节加以规定,充分表明了缔约国对公海环境保护的特别重视,对于公约第十二部分——海洋环境的保护和保全的规定也自然地适用于公海区域。更重要的是,《联合国海洋法公约》以条款的形式将采取养护公海生物资源的措施作为法定义务赋予各缔约国,同时还规定在养护公海生物资源的过程中要加强国际合作,捕捞生物资源要在科学证据的前提下制定相应的国际最低捕捞标准,并做好科学情报交换、数据统计等方面的工作,为公海的环境保护筑起一道牢固的法律屏障。与其他有关海洋环境保护的国际公约或协定相比,《联合国海洋法公约》对公海海洋环境的保护与治理更具有强制约束力和执行力以及可操作性,对如何落实相关条款作出了一系列的规定。正如海洋法理事会创始人Ms.Kimball所言,任何类型的环境争端都必须经过强制性的具有约束力的争端解决机制解决,对于其他所有问题,情况不一定如此,但对于每一个环境争端都是如此[4]。

公海海洋污染治理与保护的困境及解决方案

  (三)《21世纪议程》

  1992年6月在巴西里约热内卢召开联合国环境与发展会议,该会议审核通过了《21世纪议程》[5]。该议程是一项庞大的、包罗万象的行动纲领性文件,吸引了大量的国家、国际组织、政治实体的参与,为各国的环境保护和发展战略提供法律依据[6]。该议程中第十七章专门规定海洋环境保护与治理,包括对封闭和半封闭以及沿海区的保护、合理利用和开发其生物资源。该章节共包含137条规定,分为七大部分:沿海区和海洋包括专属经济区的综合管理和可持续发展、海洋环境保护、可持续利用和养护公海海洋生物资源、可持续利用和养护国家管辖范围内的海洋生物资源、处理海洋环境管理方面的重大不确定因素和气候变化、加强包括区域在内的国际合作与协调、小岛屿的可持续发展[7]。而与公海海洋环境保护最为密切相关的是第二、第三、第五部分。该国际性文件与《联合国海洋法公约》具有紧密的联系,或者可以说该议程借鉴了海洋法公约中对海洋环境保护方面的部分内容和精神。

  (四)国际海底区域资源探矿和勘探规章

  公海的海洋环境污染除了传统的船舶运输可能带来的排放性污染和事故性污染外,国际海底区域资源的勘探和开发也会对公海的海洋环境造成一定程度上的损害,为协调国际海底资源开发与海洋环境保护之间的关系,国际管理局先后制定了《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。上述三个探矿和勘探规章均在第五部分规定了保护和保全海洋环境的条款,同时在附件四——勘探合同的标准条款中对环境监测、应急计划和紧急情况作了相应规定[8]。以“区域”内多金属结核探矿和勘探规章为例,为保护和保全海洋环境,国际海底管理局有义务制定环境规则、规章和程序,假如承包者的活动对海洋环境造成严重损害,管理局秘书长可立即采取临时性措施或直接发布紧急命令,管理局通过研讨会,制定环境标准,在规范承包者收集具有国际可比性的环境资料时应当遵守的具体程序及技术方面提出了要求[9]。

  二、公海海洋环境污染治理与保护的困境

  (一)公海海洋环境法律性质的“产权不明”

  在公海自由原则的国际大背景下,公海作为国家管辖范围之外的领域,每个国家都享有公海自由的六大权利1。公海海洋环境污染治理与保护作为公海领域的事务之一,目前并未以法律条文的形式明确规定公海生物多样性和海洋环境保护的法律性质,只是以部分条款限制国家毫无节制地对公海资源进行非理性的索取或者破坏。1970年第25届联合国大会宣告国家管辖范围以外的海床洋底及其底土和该区域的资源是人类共同继承财产,但公海的海洋环境和生物多样性是否属于人类共同继承财产原则范围,国际法学界并未给出一致的意见[10],这也成为许多国家在公海谋求私欲的重要依据。而公海海洋环境法律性质的“产权不明”又会对公海海洋环境污染治理与保护产生怎样的不利后果呢?笔者试图运用“公地悲剧”理论来加以阐述。“公地悲剧”理论由英国着名学者加勒特·哈丁在1986年公开发表的The Tragedy of the Commons一文中首先提出,其实哈丁也并未确切地为“公地悲剧”作出定义,而是通过一个例子向公众介绍何为“公地悲剧”。根据哈丁的分析,村落有一块公共土地,村民们在这块土地上放牧,如果每一个村民都毫无节制地使用土地,就会造成公地由于长期超载放牧而日益衰落,使草场退化,直至无法放牧,最终导致所有牧民破产,这就是“公地悲剧”[11]。有学者根据哈丁的“公共牧场”将“公地悲剧”界定为具有使用上的竞争性但不具备或者缺乏排他性产权的公共资源被过度使用的情形[12]。根据该理论,公海的海洋环境污染治理与保护等同于其笔下的公共牧场,为了使国家权利得到充分的发挥,实现在公海利益获取的最大化,势必导致主权国家争先恐后地开发公海潜在的各种资源,最终导致公海环境面临毁灭的威胁。为充分展示公海环境与“公地悲剧”的关联,本文借鉴张桂梅等学者的研究,用“公地悲剧”的模型来论证公海环境潜在的危机(表1)[13]。

  表1 公海环境与“公地悲剧”关联示表
表1 公海环境与“公地悲剧”关联示表

  根据表1可知,每个国家明知这种行为选择会造成最终不利的后果,但仍然继续选择从事这种行为,从而导致所有集体成员做出不理性的行为,这种国家中心主义和私欲主义被哈丁的“公地悲剧”理论展现得淋漓尽致。

  (二)国际治理的“搭便车”行为

  由于公海海洋环境保护法律性质的不确定性,无法调动主权国家积极投入公海海洋环境污染治理和保护之中,这在一定程度上更易引发国家之间的一种惰性,或者虽然《联合国海洋法公约》规定在适当的情况下,针对海洋环境污染的治理和保护采取区域性合作或国际性合作,但合作的过程中又会产生相应的“搭便车”行为。那何为“搭便车”行为?美国着名经济学家曼瑟尔·奥尔森于1965年公开出版的着作《集体行动的逻辑》中对集体利益作了区分,具体有两种:一种是相容性的,即利益主体在追求这种利益时是相互包容的,即正和博弈;另一种是排他性的,即利益主体在追求这种利益时是相互排斥的,即零和博弈[14]。集体行动与个体行动相比,具有下述明显特征:一是需要集体合作;二是最终得到的集体物品由集体共享[15]。根据奥尔森教授集体行动的逻辑理论,公海的海洋环境保护符合集体行动的两大特征即需要国际共同合作,合作的成果由所有国家共同享有。当然,公海海洋环境保护属于奥尔森教授笔下的相容性集团,公海资源的勘探和开发属于排他性集团,而在公海海洋环境保护过程中势必会出现“搭便车”的困境。奥尔森教授“搭便车”理论的中心论点就是:公共物品一旦存在,每个社会成员不管是否对这一物品的产生作过贡献,都能享受这一物品所带来的好处[16]。简而言之,公海海洋环境保护属于公共产品,而在提供该公共产品的集团当中,集团成员的利益是相似或一致的,但由于该公共产品具有非竞争性、非排他性的特征,很容易导致部分集团成员少作为或不作为,最后却坐享其成,不仅不利于推动公海海洋环境保护的进程,相反还会打消部分集团成员参与的积极性。有别于传统集团理论,奥尔森教授指出,集团成员人数的多寡、集团规模的大小对集团成员的凝聚力和有效性是不尽相同的[17]。其进一步指出有三个独立的但可累积的因素使较大的集团不能增进它们自身的利益:第一,集团越大,集团总收益的平均份额就越少;第二,集团越大,越有可能出现集体中任一个人获取的收益份额无法抵消其支出的成本;第三,集团越大,组织成本越大,越不可能提供最有水平的集团物品[14]。公海属于国家管辖范围之外的领域,任何国家对公海都不得主张主权,而目前又不存在一个超国家集团对公海的海洋环境予以保护,所以只能通过国际合作的方式来保护公海的海洋环境。我们可以将其看作一个极其庞大、复杂的集团组织,而这个庞大的集团组织也会产生奥尔森教授指出的三个问题。

  (三)国际主义机制的国家利益至上原则

  长期以来,以国际机制为轴心的“国际主义”,在本质上折射的是西方大国、强国的利益诉求,它的着眼点是国家之间的关系,而不是人类整体[19]。所以,自第二次世界大战结束以来所建立的国际组织和相关国际条约不过是国家与国家之间妥协和让步的结果,或者是大国和强国之间博弈的结果,更多的是围绕国家利益而运转。伴随着经济全球化进程的不断加快,国家之间的关系日益紧密,随之而来的全球性问题也愈发增多,例如气候环境的恶化、经济危机、恐怖主义、网络安全问题等,这些问题是全球性和国际性的,不仅仅是地域性的,从长远来看,它将要求采取国际合作和行动[20]。而奉行国家利益至上的国际主义并不会着眼于全人类的利益,相反,可能会为了国家利益而不惜去损害全球的整体利益。以美国为代表,《巴黎协定》作为一部治理全球气候环境的国际法律文件,美国总统特朗普居于国家利益的考虑选择退出《巴黎协定》;此外,美国以联合国教科文组织对以色列带有持续性偏见为由,毅然选择退出教科文组织,这种不计后果的非理性行为对全球科学与教育事业的发展都是一种打击。当前公海海洋环境保护也处于国际主义机制的围墙之内,有关公海海洋的勘探、开发和相应的环境保护与污染治理的条款都是围绕着海洋大国和海洋强国的利益而规定的。当前,有学者提出了“全球主义”理论即从全球角度来观察、研究全球问题,谋求全球未来的发展,探索前瞻人类可持续发展的科学理念[21],该理论区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为规范[19]。虽然“全球主义”是一种更为理想化的治理机制,但过度的“全球主义”无异于庄生晓梦,空谈一场。我们要清楚的是国家仍然是国际法最重要的主体,是国际社会最基本的单元组成,现如今过早的谈论“全球主义”下的公海海洋环境保护无异于将所有国家的利益予以吞噬,这样只会引发各国的强制抵触,甚至阻碍“全球主义”的进一步发展。公海海洋环境污染治理和保护从国际主义机制转变为全球主义机制尚需漫长的路途,但不可否认的是,国际主义机制的国家利益至上原则确实阻碍了公海海洋环境污染治理与保护的进程,至少对于部分内陆国或海洋弱国、小国而言,在无法充分享受公海利益的前提下,难以激发它们参与公海海洋环境污染治理与保护的积极性。

  三、公海海洋环境污染治理与保护的路径选择

  (一)完善公海海洋环境的国际法律规则

  格劳秀斯提倡的“公海自由”已经成为当前国际法的一项原则,该原则背后代表的是海洋大国和海洋强国的利益,同时也符合当时荷兰海外扩张的需求,与其以航行运输为主的商业体系有着千丝万缕的关系。而随着科技革命的向前发展和时代观念的进步,新兴的海洋国家开始崛起,内陆国依据海洋法公约赋予的权利,纷纷加入公海海洋资源勘探与开发的队伍中,但国家的理性认识并未导致其作出理性行为,这种国家非理性行为促使整个集体作出非理性的行为选择,最终就会演化为公海环境的“公地悲剧”。如何解决公海海洋环境保护所面临的“公地悲剧”问题,笔者认为应当从两个层面来分析:第一层面即明确公海的法律权属界定,能否将国际海底区域适用的“全人类共同继承”原则类推至公海是国际社会需要思考的问题,若能明确公海的法律权属界定则可以避免海洋强国或海洋大国将公海权益据为己有,进而减少其他国家以公海的生态环境为代价来谋求公海资源;第二层面即需要构建完善的公海海洋环境保护机制,“公地悲剧”产生的最大的原因在于公地缺乏规则,导致理性人大胆地采取“合法”的无序行为,若有严苛的规则加以约束,则理性人在采取行动时势必要考虑自己的行为是否符合规则,是否会带来不利后果,等等。因此,公海海洋环境保护要通过构建完善的国际规则和框架机制来避免“公地悲剧”的发生。

  (二)打破集体行动中“搭便车”的困境

  图1 公海海洋环境污染治理与保护中的选择性激励机制
图1 公海海洋环境污染治理与保护中的选择性激励机制

  公海海洋环境污染治理和保护过程中“搭便车”现象的出现源自公海海洋环境属于相容性利益,由此,为治理和保护公海海洋环境污染的国家和国际组织组成相容性集团,而根据奥尔森教授的观点,相容性集团的大小以及内部成员的多少会对集体行动中“搭便车”的现象产生或多或少的影响。为此,奥尔森教授在《集体行动的逻辑》一书中提出以“选择性激励”的措施解决“搭便车”的问题。选择性激励是一种区别对待,它意味着分工具有选择性,利益的分配也具有选择性,付出与收获成正比关系[23]。本文借鉴了周静、曾福生的研究模型,将公海海洋环境污染治理与保护中的选择性激励机制图(见图1)[24]。

  图1中,最为关键的部分是执行部门/监管部门的设置,尤其以监管(监督)部门的存在更为重要,因为该部门的职责就是负责监督哪些集团成员存在“搭便车”的问题,将涉及“搭便车”的集团成员上报执行部门,再由执行部门按照事先约定的选择性激励机制对其进行惩处。当然,监管部门可以根据时间周期的长短定期制作工作进展报告,执行部门根据监管部门的工作汇总报告对集团成员实施赏罚措施。监管部门的设置取决于集团的大小或者集团成员的多少,例如该利益集团只包括三个成员,三个成员之间就能形成良好的互相监督作用,谁“搭便车”,谁积极提供公共产品,一目了然,因而再设置监管部门则会增加集团成员的参与成本,降低预期可获利益。笔者认为,缔约国对公海负有环境保护的义务毋庸置疑,为解决大集团可能产生的困境,应当将大集团“化整为零”,即把公海按照大洋区域进行划分,同时大集团也按照大洋区域分割为数个小集团,每个小集团负责相应的公海海洋环境的保护和治理,这样不仅可以形成良好的监管效应,调动每个小集团的积极性,还能有效减少“搭便车”现象的出现。

  (三)构建合理的公海海洋环境治理模型

  关于如何构建合理的公海海洋环境治理模型,推动公海海洋环境污染治理与保护的进程,国内学者提出了“全球主义范式”即多元治理主体在全球治理中扮演主导角色的治理范式[25]。该治理范式认为“全球公域治理”呈金字塔状的“三维棋局”:最顶层是主权国家,中间是国际机制和国际组织,最底层是非国家行为体[25]。笔者认为这样的治理范式仍无法摆脱“国际主义”的枷锁,因为当前公海海洋环境保护就是按照此“全球主义范式”进行的,主权国家站在金字塔的最高层,谁的实力强谁就对中间层的国际机制和国际组织享有更大的话语权,国际机制和组织最终沦为海洋大国和海洋强国的一种工具。对此,笔者认为应对主权国家权利的行使采取适当的法律限制和法律监督,保障国际机制和国际组织能够独立、公正地为公海海洋环境保护履行职责。Yoshifumi Tanaka为解决公海环境污染的问题,针对不同的情形提出四种治理模型(见表2)[27]。

  表2 公海环境污染的四种治理模型
表2 公海环境污染的四种治理模型

  由表2可知,对公海的海洋环境保护采用全球单一区域模型和全球模型相结合的形式较为妥当。首先,该两种模型均要求海洋污染受全球条约的管制,有利于对公海环境保护形成法律层面的一致性,避免不必要的冲突和矛盾;其次,单独就某一特定区域采取额外措施,有利于把握主要矛盾,将人、财、物用于紧急而重要的海域;最后,这种相结合的形式将公海海域和海底环境问题单独加以规定,更能具体问题具体分析。

  四、公海海洋环境污染治理与保护的未来趋向

  (一)对可持续发展原则的重新诠释

  鉴于公海的特殊性以及对人类社会的重要性,有必要针对公海的海洋环境保护和污染防治问题制定统一的法律文本,并在立法中明确规定公海污染的概念、公海污染的治理以及公海污染责任追究等[28],建立完善的公海海洋环境保护治理机制。公海海洋环境保护法律文本的制定要遵守国际环境法中可持续发展原则,根据《布伦特兰报告》,可持续发展指的是“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[29]。在海洋领域,这一概念要求全球的国家对生物资源进行综合管理,限制对此类资源的开发利用,以及控制海洋退化活动[30]。故而许多的国际公约和协定都将该原则纳入条款规定中,如《联合国海洋法公约》规定捕捞的鱼种的数量维持在或恢复到能够生存最高持续产量的水平2;《世界自然宪章》要求实现并保持各种资源和生态系统的“最佳可持续生产力”3,《关于环境保护和持续发展法律原则》提出各国在利用生物资源和生态系统时,“应遵循最佳持续产量原则”[29,31]。尽管如此,上述国际文件中所传递的“可持续发展”理念仅仅是一种经济上的可持续发展即满足人类社会的需要,与生态环境上的可持续性发展不属于同一概念。目前在国际上,环境保护与国际贸易之间的关系受可持续发展概念影响,《里约宣言》的假设是不得利用环境措施加以限制国际自由贸易[30]。笔者认为,生态上的可持续发展是指海洋环境能够通过自身修复的能力不断改善海水质量,野生海洋生物可以通过自身的繁殖能力使生物种类和数量维持在一个最低标准上。故而,在构建公海海洋环境保护机制时,应对生态上的可持续性发展加以重视,而不应仅考虑人类社会的可持续发展。

  (二)与区域海项目相接轨

  海洋具有流动性、跨界性、整体性的特征,这些特征决定了若就某一部分海域实行海洋环境保护是无法从根本上解决公海海洋环境污染防治问题的。当前发展势头最好的就是区域海洋合作,这得益于联合国环境规划署(UNEP)的成立。UNEP针对海洋领域最突出的工作便是针对全球邻接陆地的闭海和半闭海规划了区域海项目,该项目旨在通过可持续管理和利用海洋以及沿海环境,解决世界海洋和沿海地区的加速退化,通过沿岸国的全面参与和具体行动,保护其共享的海洋环境[34]。这些区域海洋合作项目的成功实施进一步减少了公海海洋环境污染的恶化,加上公海原有的环境保护制度,使得公海的海洋环境污染防治问题得到缓解。但这并不意味着公海海洋环境问题不严重、不紧急,虽然区域海洋环境治理成果显着,但不同区域海洋环境保护的规则在标准限定、环境预警、紧急状态处理、责任归属和惩戒程度方面存在许多差异。当然,公海的海洋环境保护规定与区域海洋合作项目也存在同样的问题,这在一定程度上不利于海洋环境的整体保护和治理。例如,《联合国海洋法公约》通过引用了其他全球和区域协定中制定得更为详细的国际规则和标准,在某些情况下,这些标准都是最低标准[4]。因此,笔者认为应尽快实现区域海洋项目与公海海洋环境保护项目的互联互通,尤其是加快在海洋环境预警机制、海洋环境污染紧急状态处理、海洋环境信息和数据交换等方面的合作。

  (三)加快设立公海保护区的进程

  公海海洋环境恶化和生物多样性减少是不争的事实,这源于公海制度自身存在的缺陷。公海制度赋予主权国家享有六大权利自由,但既未规定公海环境方面的自由,也未对如何协调并化解公海自由与公海海洋环境保护之间的矛盾给出详细的建议,正如有学者也提出构建公海保护区从来都不是单纯保护海洋生态环境,它更体现着一种海洋资源的国家控制权利和管理能力[36]。公海地势复杂,涉及的生物资源非常广泛,缺乏明确的保护条款不利于公海生物多样性的可持续发展。而公海保护区在一定程度上可以解决此类问题,倘若公海保护区可以采用全球管理模式,则能够确保公海保护区的合法性与国际社会的可接受性[37],全球管理模式是以联合国为主体,以《联合国海洋法公约》为依据,对公约有关条款的解释和实施具有法定的权利以及强制约束力,为公海自由和公海海洋环境保护之间的隔阂提供黏合剂和润滑剂,细化有关公海环境保护的条款,弥补公海环境保护方面的漏洞。公海保护看似特殊化的“海洋保护区”,但由于其法律性质的特别化导致建设公海保护区的进程十分缓慢(不包括闭海或半闭海公海保护区),因为公海保护区的制度构建需要考虑空间界限、保护方式、保护客体和保护目标等多方面[38],而各国出于自身利益的考虑对公海保护区的制度设计仍争论不休。但是,公海保护区依然是公海环境保护未来发展的趋势之一,尽管与公海自由原则有冲突、摩擦,但在攸关全球海洋环境的共同利益下,公海自由原则终将会妥协于公海海洋环境保护。

  五、中国积极参与公海海洋环境污染治理与保护事务

  中国位于亚欧大陆板块的沿海地带,东临太平洋,西南毗邻印度洋,地理位置的特殊性要求我国须时刻关注公海制度的立法动向和相关国际性安排。自党的十八大以来,我国先后提出“海洋强国战略”“海洋命运共同体”等理念或政策,其中就包括有关海洋环境保护的内容。中国作为联合国五大常任理事国之一、《联合国海洋公约》的缔约国,一直置身于构建国际新秩序,为国际社会贡献“中国方案”“中国智慧”,因此在公海海洋环境保护领域,中国有权利也有义务参与到公海海洋环境的立法活动当中,同时,中国作为太平洋的沿岸国、印度洋的毗邻国,在对外开展海难事故救助、公海及附近海域油污整治、保护公海生物多样性方面都具有地理上的突出优势。公海不同国际海底区域,国际海底区域的法律性质即“全人类共同继承”,而公海的法律性质是否也可以适用于“全人类共同继承”尚未形成统一的意见,而《联合国海洋法公约》仅就相关的公海自由及其生物多样性的养护、管理作出规定。随着公海海洋环境保护立法工作的持续推进,势必会就公海的权利和义务重新进行分配,中国若无法参与到公海海洋环境保护的立法过程中,将会对中国在公海的权益造成一定程度的损害。此外,马六甲海峡是世界上最为繁忙的航线之一,这些运载石油、液体的船舶大部分会经过太平洋海域中的公海地区,一旦发生油船碰撞事故,不仅会损害公海的环境,还会对中国的海域环境造成不同程度的损害。故此,我国积极参与公海海洋环境保护相关立法活动不仅关系到公海海洋秩序的新走向,还影响到我国海洋环境的质量和可持续发展。

  自2013年习近平提出“21世纪海上丝绸之路”以来,“海上丝绸之路”通过开辟从中国前往欧洲的多条航线拉近了中国与沿线国家间的关系,按照“共商、共建、共享”的原则,实现各领域的互利共赢。笔者认为在推进“海上丝绸之路”的过程中,应当将海洋环境保护作为单独的议题予以关注和讨论。此外,“海上丝绸之路”的航线也会途径印度洋海域的公海地区,如何就印度洋海域的公海地区海洋环境保护作出合理的安排也是需要沿线国家商讨的主要内容之一。若就“海上丝绸之路”的海洋环境保护形成统一完善的保护和治理方案,则必将改善相关公海海域的环境质量和生物多样性的生存条件。因此,“海上丝绸之路”的沿线国家可以就海洋环境设置专项组,筹建海上环境保护与污染治理的基金库,用来治理沿线海洋污染等问题。当然,专项组须针对公海海域的海洋环境保护制定专门的方案,因为公海作为公共海域,在一般情形下,其他国家原本并不负有提供资金或技术用来治理公海海洋污染的义务。因而,基金库的资金使用可按照7∶3的比例进行分配,即70%的资金用于沿线国家管辖范围内海域海洋环境的保护,30%专项用于沿线公海海域的海洋环境保护。为防止重大海洋污染事故导致基金库可能出现无法负担的情形,公海海域的海洋污染治理资金应由事故方和全体沿线国家按照一定的比例提供资金援助,其中,技术上的援助可以按照比例折抵资金援助。

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  注释

  1六大权利:1.航行自由;2.飞越自由;3.铺设海底电缆和管道的自由,但受第6部分(大陆架)的限制;4.建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由,但受第6部分的限制;5.捕鱼自由,但受第二节规定条件的限制;6.科学研究的自由,但受第6和第13部分的限制;这些自由应由所有国家行使,但须适当顾及其他国家行使公海自由的利益,并适当顾及本公约所规定的同“区域”内活动有关的权利。
  2参见《联合国海洋法公约》第一百一十九条。
  3参见《世界自然宪章》(1982)(英文版)第4节。

  原文出处:王玫黎,武俊松.论公海海洋环境污染的治理与保护[J].广西社会科学,2020(03):114-121. 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20200707/8359396.html   

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