印太战略背景下日本对台认知及政策

摘 要: 印太战略作为日本新的对外战略,界定了日本新的对台认知,进而形成了新的对台政策。运用过程追踪法的实证检验表明,基于印太战略成为政治大国的战略目的及促进与确立印太地区体现所谓西方民主、自由、法治和市场经济的价值观与国际秩序、压缩中国海洋安全空间的同
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  摘 要: 印太战略作为日本新的对外战略,界定了日本新的对台认知,进而形成了新的对台政策。运用过程追踪法的实证检验表明,基于印太战略成为政治大国的战略目的及促进与确立印太地区体现所谓西方民主、自由、法治和市场经济的价值观与国际秩序、压缩中国海洋安全空间的同时拓展自身海洋安全空间及主导印太地区海洋秩序与经济秩序等具体战略目标,日本形成了在印太地区博弈层面谋求战略性强化日台实质性全方位关系的对台新政策。随着印太战略调整,为因应中日关系正式改善,日本在对台政策上趋于低调谨慎,但仍借助各种隐性手段在印太地区博弈层面谋求战略性强化日台实质性政治、安全和经济关系。未来一段时期,日本仍将延续战略调整后的印太战略,对台政策会更加低调谨慎,但却会在印太地区博弈层面谋求进一步战略性强化日台实质性全方位关系,对此我们要高度警惕。

  关键词: 日本印太战略; 对台认知; 对台政策; 中日关系;

  在历经十年的相关铺垫准备后,2016年8月日本首相安倍晋三正式明确出台实施印太战略(Indo-Pacific Strategy)作为日本新的对外战略。1由于地缘政治上“台湾是印太地区的安全和战略地缘中心”,故我们判断日本必将其对台政策纳入印太战略框架。2究竟日本在印太战略构想中如何认知台湾?在该战略下实施何种对台政策及该政策如何随日本印太战略调整而变化?厘清这些问题有助于中国在推进祖国完全统一进程中更有效应对日本这一仅次于美国的外部干扰力量。国内外学者对近年来日本强化对台关系的政策动向进行了不少学理探讨,主要从安倍政府对台政策思维、蔡英文当局“媚日反陆”政策、冷战后中日关系演变、中日地缘战略竞争和民意等视角进行归因分析。3也有学者从美日同盟与台湾当局海洋政策勾连视角分析了日本对台政策的海洋侧面,拓宽了研究视域。4不过目前对日本印太战略这一新对外战略视角尚缺乏及时的学术观照,而“日本对台政策的一举一动,莫不取决于、从属于,同时也受制于日本对外战略的基本目标”。5我们认为印太战略作为日本新的对外战略必然会界定日本新的对台认知,进而形成新的对台政策。故而试图运用过程追踪法,在探究日本印太战略的内涵特征及战略调整基础上考察该战略下日本的对台新认知、政策预期及其实证检验,最后分析日本对台政策的发展趋势。

  一、日本印太战略的内涵特征及战略调整

  在对外战略层面,2006年安倍第一次执政时既已开始关注印度洋及印太结合地带的重要地位和现实意义,其时提出了日本印太战略的原型即“两洋交汇”与“扩大的亚洲”,2012年底第二次执政后又提出了该战略的雏形“亚洲民主安全之钻”与“印太”话语。6该战略的内涵特征完全承袭自原型和雏形期,只是从2017年5月开始在未改变战略目的和具体战略目标前提下逐步进行了战略手段调整。

  (一)日本印太战略的内涵特征

  日本出台印太战略有国际体系、单元互动和单元三个层次的动因,它们界定了该战略的内涵。在国际体系层次,日本认识到进入21世纪以来,国际力量均衡发生前所未有的巨大变化并对国际政治力学构成重大影响,而力量均衡变化的主角是中国和印度等新兴国家。7这导致国际政治和经济重心自大西洋东移,印太地区成为重要地缘战略区域,日本认为需要调整地缘战略重心以应对全球国际格局和地缘局势的变化。在单元互动层次,与日本地缘邻近且存在领土主权和海洋权益争端的中国因迅速崛起而被其视为印太国际秩序尤其海洋秩序的最大“威胁”和安全上最大的防范、遏制对象。8在单元层次,包括安倍在内的日本政治精英集团对日本的国家定位和前景均持相同认知,即具有高度一致的“大国志向”,认为未来20年内日本综合绝对实力并不弱,主张日本要有信心成为政治大国,保持“国际社会主要玩家”地位。9因此如何在印太地区这一新的重要国际政治角力和地缘战略博弈舞台上整合资源、获取更多相对权力,以在与中国的竞争中实现“大国志向”就成为日本印太战略要解决的核心问题,这也使得该战略呈现出鲜明的自主性、主动性和对抗性特点。

印太战略背景下日本对台认知及政策

  安倍所做的代表日本印太战略正式出台的第六届日本·非洲发展国际会议基调演说表明,该战略标榜的目的是为实现“自由开放的印太”,而实质目的在于让日本成为政治大国,其标志是成为联合国安理会常任理事国。10为此而具体战略目标有三:首要是政治目标,即促进与确立印太地区体现所谓西方民主、自由、法治和市场经济的价值观与国际秩序,占据对华“道义”制高点;关键是安全目标,主要针对海洋安全,虽然“经济繁荣的追求”在表述顺序上被列为该战略的第二大支柱,但相关文件表明该战略的关键着力点是海洋安全,即制约中国在太平洋和印度洋地区的实力延展,压缩中国海洋安全空间的同时拓展自身海洋安全空间,保障自身主要海上航线和海上通道安全,谋取主导印太地区海洋秩序;基础是经济目标,即联合美国主导印太地区经济秩序。11

  与战略目标相对应的战略手段也有三:首要是政治手段,即“与共享基本原则和自由开放印太构想的国家或地区合作”,“在国际舞台上和通过媒体就法治、航行自由、自由贸易等价值进行战略沟通”,也即构建所谓民主政体“价值观同盟”并开展价值观外交,同时对华奉行所谓“不要为达到政治目的而利用经济”的“政经分离原则”,不谋求切实改善中日关系;12关键是安全手段,即以日美同盟为基石、日美印澳四国合作为核心、日本与东盟并肩支持关系为关键点构建一个足够广泛的海洋安全合作网络,重点帮助位于印太地区海陆浅纵深交通枢纽或海上通道节点处的越南、菲律宾、马来西亚、印尼、缅甸、斯里兰卡、肯尼亚等提升海洋安保能力并强化双边安全关系;13基础是经济手段,即构建竞争性区域合作机制,如为与中国“一带一路”倡议竞争而积极推进跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判、实施“高质量基础设施”援助和“亚非发展走廊计划”,同时出于自身经济利益考量继续参与“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和中日韩自贸协定谈判。14

  (二)日本印太战略的战略调整

  如何处理对华关系是日本印太战略的重要课题。事实表明,对中日关系而言“政经分离”历来是个伪命题。15安倍二次执政后因政治竞争和安全矛盾数年来虽无意真正改善中日关系,但中日经济社会发展过程中形成并持续扩大的内生性合作需求必然要求正常良性的中日关系并为其改善提供了基本动力。16此外因2017年1月上台的特朗普政府奉行“美国优先”和贸易保护主义政策及其外交政策的不确定性,再加日本周边外交缺乏成效,故改善中日关系、改观望为较积极响应“一带一路”倡议就成为安倍政府回应日本经济社会对华合作需求、有效对冲美国经济、外交政策风险及创造周边外交成果以继续稳定执政的重要对外政策举措。

  因此以2017年5月安倍派自民党二号人物、干事长二阶俊博率团出席北京“一带一路”国际合作高峰论坛为对华关系改善和趋于积极响应“一带一路”倡议的开端,经2018年5月中国政府总理李克强访日标志中日关系正式改善到2018年10月安倍访华时称“日中关系已进入由竞争转向协调的新时代”为止,“中日关系重回正常发展轨道”,同时安倍明确表态“‘一带一路’是有潜力的构想,日方愿同中方在广泛领域加强合作,包括共同开拓第三方市场”。17在此背景下,考虑到“战略”一词的对抗性色彩,不仅中国会警惕“印太战略”,而且亚洲各国因顾忌中国也难以表示赞同,故日本于2018年11月正式改“印太战略”为“印太构想”以强调其开放性和经济属性,但出于安全上对抗中国的考虑“将在面对美国时称为‘战略’”。18这标志着日本印太战略正式完成了战略调整,但其实只是在未改变战略目的和具体战略目标前提下对战略手段的部分调整。也即在首要性的政治战略手段上保持构建所谓民主政体“价值观同盟”并开展价值观外交的同时营造中日双边协调关系;将基础性的经济战略手段中“高质量基础设施”援助与“一带一路”竞争等调整为中日适度协调,选择性限定参与“一带一路”,在总体竞争中进行局部协调。19但安全上中日结构性矛盾如钓鱼岛、南海和安全保障等问题并未根本解决,日本2018年12月新版《防卫计划大纲》针对中国一面更强,故关键性的安全战略手段并无调整。20由此日本印太战略在自主性和主动性之外,呈现出对抗性与对冲性并存的新特点。

  二、日本印太战略构想中的对台认知

  台湾是中国领土不可分割的一部分,拥有极其重要的战略地位。对中国来说,它扼守国家东南门户,既是东南数省安全屏障,也是沟通南北航运的重要枢纽,更是海军深入太平洋的最佳基地,当然也是外部势力企图遏制或侵略中国的关键据点。从地缘政治角度看,它不仅是东北亚与东南亚的关键连接点和印度洋太平洋海上交通线的战略要冲,也是陆权与海权相抗衡的力量交接点和海上强国构建封锁亚洲大陆板块型国家“第一岛链”的中心点。历史上,中国台湾如此重要的战略地位支撑起了地区大国各种各样的战略目的,既包括进攻性的也包括防御性的。21

  在扩张主义政策下,日本早在战国时代(1467-1603年)即有领导者织田信长和丰臣秀吉觊觎台湾,随后德川幕府(1603-1868年)早期的1616年日本首次大规模出兵侵台,终告完全失败。22后因德川幕府于1638年实施锁国政策,对台侵扰活动沉寂。明治维新后日本在“开拓万里波涛,布国威于四方”这一向东亚邻国扩张的对外战略下兴起“征台论”,明治政府在国力尚弱的1874年即拟定《台湾番地处分要略》并于是年侵台,甲午战争后终强行割占中国台湾。二战期间日本在“大东亚共荣圈”这一更具野心的侵略扩张战略下视台湾为攻占东南亚的桥头堡。二战后作为战败国的日本奉行“先经济后军备”国策,对外战略上追随美国,故长期与台湾的蒋介石集团保持“邦交关系”以对抗社会主义阵营,后中美战略靠拢,日台旋即“断交”、中日恢复邦交,日本在政治上与台保持冷淡关系,严格限制一定级别官员访台。冷战结束至2006年安倍第一次执政前,日本因长期经济低迷,面对经济快速发展的中国,经短暂日美同盟“漂流”状态后对外战略上选择强化追随霸权国美国以共同牵制中国,为此2005年日美安保磋商委员会首次明确将“鼓励通过对话和平解决台海问题”列为亚太地区“共同战略目标”,同时日本刻意提升日台政治关系、进行日台安保对话和接触。23可见日本在不同历史时期因对外战略不同而对台认知不同,进而形成了不同的对台政策。

  2006年安倍第一次执政时中国开始全面崛起,美国因深陷阿富汗、伊拉克战争而霸权相对衰落,在新的国际格局下,为有效牵制中国并成为政治大国,受核心智囊冈崎久彦等人影响,拥有“战略外交”意识的安倍从全球战略布局出发提出印太战略的原型“两洋交汇”与“扩大的亚洲”概念并鼓吹“价值观外交”,凸显对外战略的自主性与主动性而非完全追随美国。24与此同时冈崎久彦积极宣扬两洋视野下台湾之于日本的极端重要性。他认为扼守南海北口的台湾如果被中国大陆“控制”,南海将成为中国内海,日本南方航路将受制于中国,进而若新加坡依附中国,中国将控制南海的两个出口,日本经印度洋进口的石油等战略物资将不得不远绕至龙目海峡和菲律宾以东海域输入,因此两岸统一将对日本造成致命影响。25他公然表示“台湾如以和平名义交给中国,美国将失去亚洲的信赖。在经济上华侨控制的东亚地区会变成中国的势力范围。这对日本来说相当于国际政治的地壳运动”。26也即认为无论两岸以何种方式统一日本都必须反对,显示出印太战略构想初期即与美国不同的对台认知。

  经过五年蛰伏,2012年底安倍再次执政时,印太战略构想的主要内涵特征已基本成型,该构想下的对台认知也更加战略化和海洋安全化。首先,不再仅仅从中日双边关系看待“以台制华”的战术作用,而是从地区国际战略和战略经济高度视台湾为其印太地区“价值观同盟”的核心成员。安倍在2013年1月18日所做的《大海之恩惠:日本外交新五项原则》对外政策宣示中刻意营造价值观符号化的“海洋国家”与“大陆国家”之对立,鼓吹“大陆国家”的“威胁”,渲染西方“自由民主”价值观的优越性并依其开展“价值观外交”,标榜日本为“亚洲最大的海洋民主国家”以区别于“大陆国家”中国,进而指出,“从现在起,日美同盟必须建立一个足够广泛的网络以确保环两洋的安全与繁荣”,“对日本来说,它与美国的其他盟友和伙伴的紧密联结将显得空前重要”,同时“对于有赖于海洋以确保安全与繁荣的日本来说,型塑其外交的另一个至关重要任务是加强与海洋亚洲的紧密联结”。27这里安倍没有指明“海洋亚洲”是否包括台湾,但在他两天后出版的《迈向新国家》一书中专辟“日本、亚洲与中国”一章阐述其亚洲外交,将中国与“海洋亚洲”对立且分化施策,对华仅重视经济关系,而“海洋亚洲”则是其“迈向新亚洲外交”的目标区域,其中从战略经济高度专门强调中国台湾的重要性,鼓吹“日本要成为亚洲最开放的国家,东南亚、韩国、西南亚自不必说,从地域上看也必须把台湾纳入进来”。28

  其次,日本政治精英集团一改长期以来在日台政治关系上因忌惮中国政府反对而采取的低调策略,在政府文件中俨然视台湾为“主权国家”并公然从“价值观同盟”、鼓舞“台独”势力和拉拢台湾民心角度战略性定位日台政治关系。《日本外交蓝皮书》自2014年度开始采用与主权国家相同的方式来阐述台湾,将之明确细分、标识为日台关系、“内政”和“外交”栏目,而非之前不加细分地合为一段描述。该蓝皮书自2015年度开始对日台政治关系的定位由“根据1972年日中联合声明,日本与台湾的关系保持为非政府实务关系”修改为“根据1972年日中联合声明,日本与台湾的关系保持为非政府实务关系。对于日本而言,台湾是与日本共有自由、民主、基本人权、法治等基本价值观以及有密切经济关系与人员往来的重要合作伙伴和重要朋友”。29而日本主要领导人的表现更是一反常态:2016年1月16日一贯主张“台独”的民进党赢得新一届台湾地区领导人选举,结果甫一宣布,外相岸田文雄立即罕见地用书面形式发表“台湾‘总统’选举结果的外务大臣谈话”表达祝贺,强调将进一步深化日台合作与交流;30两天后首相安倍则在国会公然声称“台湾是日本的老朋友,‘总统’选举是台湾的自由与民主主义的证明,我由衷地表示祝贺之意,同时也高度期待今后日台双边扩大合作”。31

  最后,从海洋安全方面聚焦台湾对于日本的重要价值并提出相应政策构想。2013年12月出台的二战后第一份《日本国家安全保障战略》指责中国试图用武力改变海洋秩序,认为台湾海峡两岸近年虽不断深化联系,但因“两岸军事平衡已发生变化”故两岸关系暗含潜在不稳定性,表达出对两岸分裂现状难以为继的“担忧”,随后指出,“从波斯湾、霍尔木兹海峡、红海及亚丁湾至印度洋、马六甲海峡、南海直至日本近海的海上生命线,是从中东至日本的海上能源和资源运输生命线,对日本至关重要”,“作为海洋国家,要与各国保持密切合作,依据有关航行和飞行的自由与安全相关国际法等以和平手段解决国际争端,积极主导确立这种依据法治的国际秩序,维护和发展‘开放与稳定的海洋’。具体来说就是要对海上生命线上的各种威胁采取必要的防范措施以确保海上交通安全,同时推进与各国的海上安全保障合作”,日本“要注重构建国际网络”、“进一步提升双边和多边海洋安全保障联合训练等协调合作机会与合作水准”,并“支持这条海上生命线的沿岸国家等提升海上保安能力,同时与那些同日本存在战略利益关系的伙伴加强合作关系”。32日本“海上生命线”南海直至日本近海段自然涵盖台湾,“沿岸国家等”和“战略利益关系的伙伴”措词隐晦地表达出这一点,再加台湾重要的地缘政治地位,《日本国家安全保障战略》实际表明台湾是日本欲聚焦“海上生命线”,压缩中国海洋安全空间、拓展自身海洋安全空间并主导印太海洋秩序。其具体措施暗含尽力维持两岸分裂状态、对两岸统一要采取防范措施及将台湾纳入其海洋安全合作网络、提升台湾海上安保能力并加强“双边”和“多边”海洋合作关系。

  可见,在印太战略构想中,日本政治精英集团对台湾的认知发生了不同于以往的新变化,认为台湾之于日本的重要性比以往更加突出,它不仅是中日关系上“以台制华”的“政治牌”,也是海洋安全上压缩中国海洋安全空间、拓展自身海洋安全空间并主导印太海洋秩序的关键抓手,更是整体对外战略上构建印太地区“价值观同盟”以促进和确立该地区所谓西方民主、自由、法治和市场经济价值观与国际秩序的核心成员。正如日本外务省“20年后的亚太地区秩序与日本的作用”研究会2015年报告所称,“对于日本来说,台湾在创建并维持一个必要的及稳定的国际环境方面有极大的影响力”。33

  三、日本印太战略正式出台后的对台政策预期及其实证检验

  根据日本印太战略构想中的对台认知,我们预期2016年8月27日该战略正式出台后,日本在总体对台政策上会于印太地区博弈层面谋求战略性强化日台实质性全方位关系。具体来说在首要的政治关系上会以《日本外交蓝皮书》的最新定位高调谋求形塑政治“战略伙伴关系”;在关键的安全关系上会以海洋安全为核心寻求构建安全准“同盟”关系,并努力将台湾纳入其印太多边海洋安全合作网络;在基础的经济关系上会从海陆对立、强化与所谓“海洋亚洲”联结和主导印太地区经济秩序出发推进“日台经济一体化”、强化对台经济控制。随着日本印太战略调整,因应2018年5月中日关系正式改善,预期日本在对台政策上会趋于低调、减少对中国政府的刺激,但仍会在印太地区博弈层面进一步谋求战略性强化日台实质性全方位关系。对相应预期的实证检验如下。

  在首要的政治关系上,日本政府在印太战略正式出台实施后确实开始高调形塑日台政治“战略伙伴关系”。第一,试图从根本关系性质入手改变日台关系的非官方性质而向“官方关系”迈进。2017年1月日本将对台交往窗口机构“公益财团法人交流协会”更名为“公益财团法人日本台湾交流协会”以突出日台关系的“官方性”,“媚日反陆”的蔡英文当局随即效仿,将对日交往窗口机构“亚东关系协会”更名为“台湾日本关系协会”,日方称两机构共同于2017年更名表明“这正是日台关系史上具有里程碑意义的一年”。34第二,打破常规,公开派出内阁副大臣级官员以官方身份访台,企图形成新惯例乃至将其制度化。1972年日台“断交”后日本已有不少内阁副大臣级官员访台,但都是个人名义。2017年3月日本却首度派总务副大臣赤间二郎以官方身份访台,打破日台“断交”后恪守45年的常规,蔡英文就此称“日本派遣1972年以来最高层级的官方代表到台湾出席活动”,再加日台交往窗口机构更名,“这些新的气象,代表台日关系已经迈入新的阶段”。35第三,在官方公文中试探性挑战一个中国原则以提升日台政治关系。2018年2月花莲地震后日本首相官邸官网公布了一封标题为“安倍内阁总理大臣发给蔡英文‘总统’慰问讯息”的慰问信,并公然以“蔡英文‘总统’阁下”为抬头,不过一个半小时后标题改为“安倍内阁总理大臣的慰问讯息”并删掉了抬头,日本政府发言人菅义伟称修改乃因慰问信是面向广大台湾民众而非中国政府抗议。36日本此举透出是否制造“两个中国”或“一中一台”全由它自主决定、完全不顾忌中国政府感受的信号,以此表达对“台独”分裂势力和台湾当局的强烈支持。第四,在台湾当局关切的重大国际事务上明确表达坚决支持立场。对于蔡英文当局因拒不承认“九二共识”而被只有主权国家方可参与的联合国专门机构国际民航组织(ICAO)和世界卫生组织(WHO)拒绝参与,日本无视症结所在,故意以所谓“人权”和“人道主义”理由支持台湾参与,显示支持“台独”势力分裂中国的战略意图。2016年9月,日本政府发言人菅义伟就台湾未能受邀参加ICAO大会表示“基于国际民航的安全需确保稳健发展的务实观点来看,日本政府希望台湾能以某种形式参加国际民航组织的大会”;372017年5月菅义伟又就台湾企图参与世界卫生组织大会(WHA)表示一直支持台以观察员身份参与并将支持下去且不会改变,认为“这是加强因应公众卫生危机的做法”。38不过随着日本印太战略逐步调整,为因应2018年5月以李克强总理访日为标志的中日关系正式改善,该月日本“黄金周”期间只有两小团日本在野党国会议员访台,执政的自民党国会议员无人参加,这与往年形成鲜明反差,随后李克强访日期间安倍承诺“日方将按照日中联合声明的规定,仅会与台湾保持民间往来”,这表明日本在处理敏感的对台政治关系上转趋低调。39不过在低调中仍隐藏着努力谋求进一步战略性强化的企图。2018年10月台湾“双十节”时90岁高龄的安倍母亲安倍洋子以“私人受邀”身份参加“台北驻日经济文化代表处”举办的庆祝酒会,但“日台交流协会”会长大桥光夫在致词时却称她是“安倍的代理人”,“日华议员恳谈会”会长古屋圭司则直接表示“安倍母亲出席酒会并致词代表安倍首相对台日之间的信赖坚固不摇”。40此外,鉴于台湾地区选举政治特点,日本制度性深化政治敏感度低的地方、行业友好交流合作以夯实日台政治“战略伙伴关系”民意基础的新态势值得关注。据统计,2015年9月至2016年8月日台共缔结33件地方、行业友好交流合作协议,主要为姐妹城市和铁道;印太战略提出后的2016年9月至2017年8月同期增至54件,2017年9月至2018年8月又增至59件,缔结友好交流合作协议的领域具体化至姐妹医院、港口、机场和博物馆等;2018年9月至2019年8月缔结数虽微降至49件,但协议领域却进一步扩大、深化至产学研、智库和科研机构,可见日台政治“战略伙伴关系”的民意基础呈现行业覆盖面趋广、由非特定民众向特定社会精英拓展的新特点。41

  在关键的安全关系上,日本以海洋安全为核心,实施一系列行动寻求构建日台安全准“同盟”关系并努力将台湾纳入其印太多边海洋安全合作网络。第一,公开谋求构建日台双边海洋安全合作机制。在安倍胞弟岸信夫对蔡英文当局的积极运作下,日本成功利用日台围绕冲鸟礁的矛盾冲突成立了“日台海洋事务合作对话”机制并将其演变为双边海洋安全合作机制。2016-2018年每年一届的“日台海洋事务合作对话会议”日本准军事机关海上保安厅均与会,台当局“国家安全会议”也曾与会磋商,2016年会议就渔业、海上搜救和海洋科技等合作议题进行讨论,2017年进一步签署了《日台海难搜索救助合作备忘录》,2018年则公开宣称双方就海上安全合作等进行了坦率深入的意见交换。42值得注意的是,日本海上保安厅与台湾“海巡署”依据《日台海难搜索救助合作备忘录》而保持密切合作关系,2019年5月双方实施舰机协作成功救助日本渔民,接下来日台很可能以海难救助合作为掩护进行海上准军事力量乃至军事力量协同演习。43第二,积极推进日本版“台湾关系法”立法进程,企图为构建日台安全准“同盟”关系提供所谓法律保障。2017年5月日本前防卫副大臣、众议院议员长岛昭久在台北举办的“海内外台湾国是会议”上提议促进日台战略对话,制定日本版“台湾关系法”,由日本国家安全保障会议与台湾当局“国家安全会议”建立分享情报与累积互信的机制;44同年12月日本众议员、时任自民党青年局长铃木馨佑出席“台美日三边安全对话研讨会”时声称,台美日需要共同分享侦监中国大陆的情报,目前自民党内友台小组已正式启动对日本版“台湾关系法”的讨论,思考可行的合作形式与具体项目,党内完成草案后会提案,进而启动官方程序。45日本政治精英的言论表明日本主要基于构建日台安全准“同盟”关系考量而推进该“法”,虽然该“法”一旦通过将会使整体日台关系“法律化”和“制度化”。此外铃木馨佑特别强调该“法”的研议工作是由安倍首相胞弟、众议员岸信夫在领导,故意让外界产生它已成为执政党既定政策的判断,一旦日本国会通过该法案,日本将可依据此“法”直接介入台湾问题,甚至将其与《周边事态法》结合起来,一并拉拢美国进行军事介入。46第三,积极“协防”台湾,威慑中国大陆。因蔡英文当局拒不承认“九二共识”,支持纵容各种“台独”活动、煽动两岸敌意、升高两岸对抗,中国大陆实施舰机“绕岛巡航”予以警告,但日本却针锋相对展现积极“协防”台湾的意图。2017年9月日本海上自卫队与美军在从琉球群岛到台湾南方的海空域进行了为期3天的潜艇、空中攻击因应训练;47同年11月解放军3艘军舰绕台巡航时,日本反潜机紧急升空“监视”;48另外日本多位潜艇产业界技师受聘台湾协助建造潜艇,尤其在潜艇焊接技术上提供专业指导,弥补台相关人才之不足,隶属台湾当局防务部门的“国防安全研究院”称此为蔡英文当局“国舰国造”计划当中日台间的重大“突破”。49第四,日本努力将台湾纳入其印太多边海洋安全合作网络。2018年3月美日印澳于东京举行首次“四方安全对话+”(Quad-Plus)会议时正式邀请台湾出席并让其担任与谈和讲者等角色,探讨印太战略下的海事安全合作和如何应对“一带一路”等议题,台媒认为这是台湾的“外交”突破。502018年5月中日关系正式改善后,日本在对台安全关系上趋于低调,不过仍谋求进一步战略性强化。2018年7月台风过境台湾北部海域,台湾“海军”和“海巡署”舰艇转往高雄港避风之际,日本海上保安厅3艘大型公务舰远离自身所在的横滨等管区经台北南下高雄,且它们在通过台北后关掉自动识别系统(AIS)直至接近高雄港时才重新开启,在高雄外海静静“潜伏”一天后分成两个箭头绕台离去,整个过程行踪诡异,而“海巡署”却辩称日舰为躲避台风而暂停高雄外海,日台虽低调但有悖常理的行为客观上传递出日台存在军事默契乃至军事合作及日本针对中国大陆绕台而绕台“协防”台湾、威慑大陆的信号,引起台媒关注;51次月“台美日三边安全对话”2018年度会议邀印澳学者与会并因此自是年起改称“印太安全对话”,主题为所谓“探讨理念相近国家如何合作促进区域和平及稳定”,凸显日台印太多边海洋安全合作网络在低调改名中进一步强化;522019年3月蔡英文在《产经新闻》专访时直接吁求与日本在安全合作上提高对话层级,日本政府在回应时表现低调,仅称对台一贯维持非政府间实务关系并会在此基础上适当对应,不过5月日本台湾交流协会便与台湾当局外事主管部门和美国在台协会台北办事处共同举办“网路安全与新兴科技国际研习营”,加强所谓“理念相近国家在资安及科技领域的合作交流”,显示日台安全准“同盟”在网络安全领域的深化。53

  在基础的经济关系上,日本利用台湾经济对日本的依附性,以探求日台战略经济合作和将台湾纳入其主导的区域一体化机制为手段战略性推进“日台经济一体化”、强化对台经济控制。台湾于二战后回归中国,但经济上并未因脱离殖民经济而能正常发展,反而由于两岸尚未统一和日本经济力量重返等因素步入了以代工产业为典型代表的另一类“依附型经济发展”模式,至今仍无法摆脱,台湾主要产业、大中型企业几乎都为日资或日企掌控,台湾民众与企业从技术、资金、生产到消费均离不开日本所设下的经济框架,日台经济关系从1980年代开始已逐步从二战后的互补性整合关系转换成日本对台湾的支配关系。54在印太战略下,为与日本渲染的所谓“大陆国家”中国对抗、强化与所谓“海洋亚洲”的联结和主导印太地区经济秩序,日本高度重视中国台湾地区的作用。第一,积极探求以印太战略与蔡英文当局“新南向政策”对接为牵引的战略经济合作。蔡当局“新南向政策”的主策略为推动科技人文等软实力、供应链、区域市场和人与人的“四大连结”,对象为东盟、南亚、澳大利亚和新西兰,并政治性规定“和友我国家建立策略联盟关系,共同开拓和东协及南亚国家之各项连结”。55由此与日本印太战略颇多契合之处且都具有突出政治考量的战略经济性质,再加台湾对日本经济的依附性及勾连日本与东盟和大洋洲的地缘战略优势,故而日本积极探求对接蔡当局“新南向政策”。日本官方的贸易振兴机构(JETRO)与受台湾当局经济主管部门“国际贸易局”委托的台湾“对外贸易发展协会”(TAITRA)共同推广“台日企业合作拓展第三地”项目,制定了具体的宣传、考察、媒合三部曲,截至2017年3月已推动访谈台日企业在第三地市场成功案例、举办“台日合作成功案例说明会”和“台日产业合作采购洽谈会”等。562018年6月日本与台湾成立经济战略对接机制“日台第三地市场合作委员会”并于当年接连召开两届会议,希望全面推动日台经济、智慧财产、关税等重要领域合作和强化经贸关系。57为便利战略经济对接,日本还积极优化对台制度设计,仅2016年11月至2018年11月间便与台湾签署了《日台强化产品安全领域之交流与合作备忘录》《日台关务合作及互助协定》《日台优质企业相互承认协议》《日台中小企业支援及促进中小企业合作备忘录》和《日台档卷资讯交换相互合作备忘录》。58第二,努力将台湾纳入其主导的区域一体化机制“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP)。在美国特朗普政府2017年1月退出美国主导的号称综合性、高水平、代表21世纪新型自由贸易协定的“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)后,日本优先选择了主导谈判和签署保留超过95%TPP内容的CPTPP而非东盟发起、有中日共同参加的“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)以在综合国力相对中国处于劣势情况下于亚太乃至印太区域一体化过程中确立对华制度优势、获取规则收益。59主导CPTPP的日本也将主导扩大成员、开放第二波会员加入的协商,日本政府各界无视CPTPP为具有主权意涵和官方性质的协议而明确支持台湾加入,日本政府发言人菅义伟2017年6月在记者会上表示欢迎台湾加入并强调“将提供必要的情报给以台湾为首的对CPTPP表示关心的国家和地区”。602018年5月中日关系正式改善后,日本针对台湾当局要求加入CPTPP在表态上趋于低调,不过在民进党籍“立委”邱志伟等人2019年1月访日强烈表达台参与CPTPP意愿时仍回应称,欢迎符合自由开放国际贸易规范的经济体包括台湾加入,日方欢迎台加入的立场不变,并建议台因CPTPP是共识决,希望台湾同步洽请其他会员国协商一起进行。612019年10月日本“日华议员恳谈会”会长古屋圭司在台与蔡英文会谈时称“基本上日本全面支持台湾加入CPTPP,我们跟理念相近国家一起合作,推动台湾加入”。62可见日本一直努力将台湾纳入其主导的区域一体化机制以战略性推进“日台经济一体化”、强化对台经济控制。正如《日本经济新闻》在CPTPP签署后报道称“今后的课题并非是单纯增加参加国和地区,而应带着战略性扩大TPP。拉拢对TPP显示出兴趣的韩国和台湾,将对试图主导亚洲经济秩序的中国构成牵制。TPP的价值取决于日本如何运用”。63

  四、日本对台政策的发展趋势

  实证检验表明,日本印太战略界定了日本新的对台认知,进而形成了新的对台政策,其战略调整也带来了对台政策的相应变化,这也验证了日本对台政策取决于日本对外战略的判断。因此日本对台政策的发展趋势取决于日本对外战略的发展演变。

  国际体系、单元互动和单元三个层次的动因界定了日本对外战略的发展演变。从国际体系层次看,国际政治和经济重心将进一步自大西洋东移,印太地区的地缘战略重要性会更加突出。国际货币基金组织(IMF)2019年4月《世界经济展望》分析认为,2020年后,“中国和印度将实现强劲增长,而其他发达经济体和新兴市场经济体的增长较慢”。64鉴于国际力量平衡变化的主角仍将是印太地区的中国和印度,因此日本会继续以印太地区为地缘战略重心来应对全球国际格局和地缘局势的变化。

  从单元互动层次看,由于与日本存在领土主权和海洋权益争端且持续崛起的中国扼守对其至关重要的海上能源、资源运输生命线之南海、台湾段,故如何处理中日关系仍是日本对外战略的重心所在。2018年中日GDP按现价美元计算分别为13.41万亿和4.97万亿,IMF分析每年实际GDP增速中国2019-2021年均将不低于6.0%、2022-2024年略有下降但均将超过5.5%,而日本2019-2024年均将为0.5%左右、不会超过1%。65可见在能够科学预测的5年期内,经济力量上日本相对于中国将持续处于弱势。对于中国来说,持续增长的经济力量将能更有效地转化为军事力量以扞卫领土主权和合法权益,中共十九大报告明确提出军队确保到2020年战略能力有大的提升且力争到2035年基本实现现代化。66因此中国在涉及东海、台海和南海等海洋问题上扞卫领土主权和合法权益的能力会更强,进而有助于它增进相对权力。由于国际无政府状态导致求生存的国家永无停息地采取自助行为并寻求控制和塑造自身所处的国际环境,无法不面对的结构竞争压力驱使它们实施“权力最大化”行为,即它们想要更多的而非更少的相对权力并量力而行地追逐之,这构成了它们的“国家利益”。67所以对于2007年即已在“海洋宪法”《海洋基本法》中以国家意志明确自身“海洋国家”国家定位和“主导国际海洋秩序的形成与发展”这一彰显海权扩张内涵对外战略目标的日本来说,它认为中国海洋安全能力的提升将会严重削弱其相对权力,故必将继续视中国为国际秩序尤其印太海洋秩序的最大“威胁”和安全上的最大防范、遏制对象。682019年9月日本最新版《防卫白皮书》已反映出这种认知趋势,它改变多年来阐述外国防卫政策和军事动向时依次美国、朝鲜半岛再中国的顺序,在紧接其盟国美国后即对中国军事动向给予详述,指责“中国正试图基于与现有国际秩序不相容的单边主张以强力方式单方面改变现状,军事活动在包括东海在内的海空领域呈扩大化、活跃化态势”,认为“中国的这些军事动向及国防政策和军事力量的不透明性,在安全上引起了包括我国在内的地区和国际社会之强烈关注,今后也必须予以严重关切”。69不过,鉴于中日经济社会发展过程中持续扩大的内生性合作需求和面对美国单边主义、贸易保护主义抬头而中日具有维护多边主义和自由贸易的共同利益,因此中日均有进一步改善、协调双边关系的内在需要。2019年9月26日中日外长会谈确认来年春季中国国家主席习近平将作为国宾访问日本,双方一致同意进一步发展双边交流与合作,力争实现“日中新时代”。70可见中日关系的持续改善势头。

  从单元层次看,由于一国战略文化塑造该国政治精英集团的集体认同并影响他们为实现安全目的所选择的相应目标与手段,而日本战略文化具有大国志向和大国意识特点,再加在可科学预测的5年期内,即2024年以前日本仍将维持世界第三大经济体地位,且其在半导体制造设备行业、工业机器人、机床、高端材料等先端科技领域的世界领先地位短期内难以改变,日本的综合绝对实力仍将不弱,所以安倍政府之后的日本政治精英集团仍将具有向政治大国迈进的战略偏好。71

  三个层次的动因使日本对外战略在可科学预测的5年期内整体上将延续2018年5月战略调整后的印太战略。72不过政治战略手段上会进一步加强中日关系协调,使得日本对外战略在延续自主性、主动性和对抗性的同时对美对冲性特点更加突出。由此日本对台政策也将基本延续2018年5月后的政策,为避免损害中日关系进一步改善大局,日本在处理涉台问题时会更加低调谨慎,不过由于中日关系具有鲜明的“假朋友”特征,为占据对华“道义”制高点、压缩中国海洋安全空间的同时拓展自身海洋安全空间、保障自身所谓主要海上航线和海上通道安全及主导印太地区海洋秩序与经济秩序,它仍会在印太地区博弈层面进一步谋求战略性强化日台实质性全方位关系。73具体来说,日本不会高调谋求形塑日台政治“战略伙伴关系”,但将通过进一步制度性深化政治敏感度低的地方、行业友好交流合作等隐性方式来夯实日台政治“战略伙伴关系”的民意基础;不会公开响应台湾当局加强日台安全合作的吁求,但很可能会低调推进日本版“台湾关系法”立法进程以增强对华安全博弈筹码、暗中加强与台湾当局的“协防”默契、以智库交流等非官方形式将台湾发展成其印太多边海洋安全合作网络的重要节点;不会高调表态欢迎台湾加入CPTPP,但仍会积极探求加强日台战略经济合作、推动将台湾纳入其主导的区域一体化机制以推进“日台经济一体化”、强化对台经济控制。

  五、结 语

  印太战略作为日本新的对外战略,界定了日本新的对台认知,进而形成了新的对台政策,即在印太地区博弈层面谋求战略性强化日台实质性全方位关系。具体来说,在政治、安全和经济三个主要方面,日本在印太战略正式出台实施后开始高调形塑日台政治“战略伙伴关系”,以海洋安全为核心实施一系列行动寻求构建日台安全准“同盟”关系并努力将台湾纳入其印太多边海洋安全合作网络,利用台湾经济对日本的依附性探求日台战略经济合作和将台湾纳入其主导的区域一体化机制战略性推进“日台经济一体化”、强化对台经济控制。随着战略调整,日本印太战略在自主性、主动性和对华对抗性特点之外,开始具有以中国对冲美国的对冲性新特点。为因应2018年5月中日关系正式改善,日本在对台政策上趋于低调谨慎,但仍借助各种隐性手段在印太地区博弈层面战略性强化日台实质性全方位关系。

  从日本对台政策的发展趋势看,国际体系、单元互动和单元三个层次的动因使得日本对外战略在可科学预测的5年期内整体上将延续2018年5月战略调整后的印太战略,只是政治战略手段上会进一步加强中日关系协调。日本对台政策也因此将基本延续2018年5月后的政策,即会更加低调谨慎处理涉台问题,但却仍会在印太地区博弈层面谋求进一步战略性强化日台实质性全方位关系。所以日本对台政策的发展趋势值得我们高度警惕。在推动两岸关系和平发展、推进祖国和平统一进程中,我们对于日本印太战略下对台政策的严重危害要高度重视、及时应对。

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  注释

  1因“战略”一词容易引起中国警惕,2018年11月日本政府改称“印度太平洋构想”,但实质未变。为突出其战略实质,本文仍称之为“印度太平洋战略”,简称“印太战略”。详见安倍印太“战略”改称“构想”的对华考量[EB/OL].https://cn.nikkei.com/politicsaeconomy/politicsasociety/33050-2018-11-14-05-00-30.html.
  2Euan Graham.Reflections on Taiwan’s strange centre periphery status in the Indo-Pacific[J/OL].Taiwan Insight,April 3,2019.https://taiwaninsight.org/2019/04/03/reflections-on-taiwans-strange-centre-periphery-status-in-the-indo-pacific/.
  3代表性成果:陈友骏.安倍政府对台政策思维及日台关系走势[J].国际关系研究,2016(1):133-148+157-158;门间理良.蔡英文政権下の日台関系 :日中台は健全な距离感を重视すべき时[J].インテリジェンス·レポート,第105号、2017年6月、43-53ページ;王海滨,蔡亮.蔡英文上台后日本对台政策新趋势探析[J].太平洋学报,2017,25(2):61-70;吕耀东.冷战后中日关系中台湾问题的嬗变及影响[J].日本学刊,2017(4):19-42;Madoka Fukuda.Japan’s Policy Toward China & Taiwan[J/OL].CogitASIA,April 12,2018.https://www.cogitasia.com/japans-policy-toward-china-taiwan/;野嶋刚.民意が动かす日台関系の新局面 :蔡英文政権下の台湾と日本」[J].东亜,第592号、 2016年10月、22-29ページ。
  4童立群.试析美日同盟与台湾当局海洋政策的勾连关系[J].东北亚学刊,2018(5):37-42.
  5武寅.日本对外战略与台湾问题[J].世界历史,2000(2):2.
  6吴怀中.安倍政府印太战略及中国的应对[J].现代国际关系,2018(1):13-15.
  7国家安全保障会议决定.国家安全保障戦略について[EB/OL].2013年12月17日.http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_data/2014/html/ns007000.html.
  8集中体现于:Shinzo Abe.Asia’s democratic security diamond[EB/OL].December 27,2012.https://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe;国家安全保障会议决定.国家安全保障戦略について[EB/OL].2013年12月17日.http://www.clearing.mod.go.jp/hakusho_data/2014/html/ns007000.html.
  9详细分析见吴怀中.安倍“战略外交”及其对华影响评析[J].日本学刊,2014(1):52.
  10TICAD VI开会に当たって·安倍晋三日本国総理大臣基调演説[EB/OL].2016年8月27日.https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html.
  11Shinzo Abe.Asia’s democratic security diamond[EB/OL].December 27,2012.https://www.project-syndicate.org/commentary/a-strategic-alliance-for-japan-and-india-by-shinzo-abe;TICAD VI开会に当たって·安倍晋三日本国総理大臣基调演説[EB/OL].2016年8月27日.https://www.mofa.go.jp/mofaj/afr/af2/page4_002268.html;自由で开かれた インド太平洋に向けて[EB/OL].2019年6月.https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000407642.pdf.
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    马千里.日本印太战略下的对台政策[J].世界经济与政治论坛,2019(06):97-117. 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/zhlw/20200104/8230701.html   

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