官吏选用制度的约束

本篇论文目录导航: 【题目】清代廉政文化衰落的原因分析 【第一章】清代廉政思想的发展研究绪论 【第二章】廉政思想文化的导向 【3.1 3.2】俸禄制度的约束 【3.3 3.4】官吏选用制度的约束 【3.5 3.6】考核奖惩制度的约束 【第四章】社会文化对廉政文化的浸染 【第五章
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【题目】清代廉政文化衰落的原因分析
【第一章】清代廉政思想的发展研究绪论
【第二章】廉政思想文化的导向
【3.1 3.2】俸禄制度的约束
【3.3 3.4】官吏选用制度的约束
【3.5 3.6】考核奖惩制度的约束
【第四章】社会文化对廉政文化的浸染
【第五章】清代廉政文化特点
【结语/参考文献】清廉政文化的特点研究结语与参考文献

  (三)监察制度的约束

  清朝的监察制度,在制度形态、官职设置以及指导思想上都与明代类似,制度创新并不多。在此基础上,清代监察制度的变革之处主要有三点:其一,为了维护满人特权,处处体现首宠满洲的特点;其二,比明代更加专制化,为了适应皇权专制的需求作出了更多的专制化变革;其三,明代临时性的督抚制度在清代变成了固定的地方行政和监察合一的地方军政民政长官制度,对清代的地方监察制度和整体的吏治产生了深远的负面影响。

  1.科道合一的中央监察制度

  清代的中央监察制度主要表现为都察院所统属的监察机构、人员和职能。都察院是与六部、大理寺等机构并立,且直接听命于皇帝的独立监察机构。都察院的长官为左都御史和左副都御使。左都御史的品秩,“初制,满员一品,汉元二品。顺治十六年并改二品。康熙六年仍升满员为一品,九年并定正二品。雍正八年升从一品。”①官居从一品的都察院长官左都御史的地位与六部尚书相当,同为九卿之一。

  左副都御使为正三品官员,辅佐左都御史。左都御史和左副都御使主持督察院的工作,同时率六科给事中、十五道御史行使对中央及各地方的监察权,是中央监察机制的主要执行者。另外,各地总督均兼任都察院右都御史,各省巡抚,包括漕运总督、河道总督则均兼任右副督御史。因为有兼衔,所以地方督抚既是地方最高行政和监察长官,也是中央监察系统的一部分,均承担对地方各级各类官员实行监察的义务。

  都察院下设十五道御史监察地方,每道置掌印监察御史满、汉各一人,而监察御史则各道人数不一,总人数为一百三十七人。各道监察御史负有考核百官,监礼纠仪,监督考试,稽察各地钱粮等广泛的监察责任。在光绪三十二年(1906 年),监察御史的设置由原来的十五道增至二十道:新增辽沈道、甘肃道、新疆道;将江南道分为江苏、安徽两道,将湖广道分为湖北、湖南两道。要指出的是,监察御史名义上是督察院的属官,但是都可以单独奏事而不受督察院长官的制约。这样的制度设计很好的保证了监察制度的廉政效果。

  不同于明代的是,清代都察院的下属不仅仅是御史,还有六科给事中。雍正以前,清代的六科给事中制度基本与明代类似,六科是独立机关,工作程序主要是通过文件追查核对提高各部院办事效率,督催各机构按限办事,其封驳职责主要是针对皇帝的决策和命令。六科给事中针对吏、户、礼、兵、刑、工六部实行对口监察,因此也分成了相应的六科。六科所有人员合计总共为一百六十七人①。

  给事中制度自秦汉以来就形成了一种可以制约皇权的封驳制度,即给事中可以封还认为有害于国计民生的诏书,驳正其中不妥的内容。这能在一定程度上对皇权有所制约,可避免由于皇权的独断专行而造成的失误。而清代继承了传统的封驳制度,《钦定台规》规定六科给事中有封驳之权:“凡部院督抚本章,已经奉旨,如却有未便施行之处,许该科封还执奏。”根据这个规定,几乎所有国家大事的决策,六科给事中皆可行使封驳权,以避免重大的失误。

  清代的监察制度在当时的政治生活中曾经发挥过重要的作用。清代统治者,尤其是前期的几代帝王对监察非常重视,并且在制度层面为监察官开展工作提供了较为良好的保障。其中,风闻言事制度就是一项重要的属于科道官员工作制度性质的监察制度。

  所谓风闻言事制度,指的是科道官员可以在缺乏确凿证据的情况下,根据传闻上疏言事,尤其是上疏参劾。鉴于明朝后期科道官员卷入党争,滥用风闻言事制度所造成的恶劣后果,清顺治初年禁止了风闻言事制度,要求“指名据实,明白陈奏”.

  但此后,许多御史不敢大胆纠察违法官员了,于是,顺治又不得不缓和了对风闻言事的态度。1687 年,康熙二十六年,恢复风闻纠弹之例,御旨:“凡参劾贪官,其受贿作弊之处,因未曾亲见,无所凭据,畏缩而不行参劾者甚多。今间有弹章,亦只据风闻参劾耳,岂有身与之通同受贿作弊而顾肯参劾之耶?……自有反坐之典在,可传谕九卿詹事科道。”②后来,清代终于在《大清会典》中对风闻言事制度作出了明确规定:“御史列款纠参贪婪官吏,有一二事审实者,即可免议;若审问全虚,或御史条陈事件隐含讽刺,或不据实回奏,或参官员老病衰庸涉虚,皆降二级调用。……御史结党营私,有意陷害他人,则实行‘反坐',并坐令御史之间’互相纠举‘”③。

  2.制约地方大吏的巡按制度

  巡按制度源远流长,早在汉代就有了类似于巡按制度的刺史巡查地方的制度。巡按制度正式成为重要的监察制度则始于明朝,指的是中央派遣监察御史对地方官员进行不定期巡回监察的一种制度。巡按的职责主要有两点:代天子巡狩和查吏安民。巡按御史官秩不高,仅为正七品,但权力却很大,可以发挥重要的监察作用。

  清承明制,巡按制度也被继承了下来,且清代前期帝王非常注重巡按对地方官员的监察。顺治时期,先后四次不定期的派遣巡按巡视地方,共向十五省派出一百六十三人,一百九十七人次。①清初的巡按制度在肃清吏治,惩治不法官吏方面发挥了重要的作用,曾经发现和肃清了一批包括巡抚在内的腐败地方大员。顺治八年,江宁巡按秦世祯告发江宁巡抚土国宝收受贿赂,土国宝因此被革职审讯,后畏罪自杀。顺治十六年,山东巡按御史程衡弹劾山东巡抚耿焞贪污,结果将其革职拿问。

  巡按制度之所以能够发挥澄清吏治,肃清贪婪的作用,主要是由于巡按制度的设计具有理论上的合理性,且在清初的执行中也比较严格。此外,清代前期还对巡按御史作出了非常严格的法律规定。比如《钦定台规》中规定,御史离京出巡之前必须陛见,由皇帝将查吏安民的方针政策亲自面谕一番。巡按御史自接受巡按任务之日起,不许接见客人也不接纳任何私办事务,必须在三天之内出京。沿途不准停留,到境后不接受私人的书信和馈送等。若御史违反这样的工作制度,地方官员可以对该御史进行纠举,中央会将其撤回治罪,另派新的御史代替。毫无疑问,巡按制度在制约地方大员的贪污腐败方面具有十分重要的价值。

  3.清代监察制度评价

  清代监察制度虽然在创新方面成就不大,但在完备性方面堪称历代王朝之最。清代监察制度至少在以下三个方面值得借鉴。

  首先,在我国监察制度史上,清代的监察制度是相对完备和严密的。据研究者统计,清代的主要监察法规和配套法规,从顺治朝到光绪朝,总共有三十多部②。其主要的监察制度集中体现在《钦定台规》,《都察院则例》等文献中。《钦定台规》是我国监察制度史上第一部以皇帝名义编撰和颁布的监察法规,是我国封建社会监察制度之集大成者。根据这部法规的规定,清代帝王依法将全国除了军机处等皇权重地之外的几乎所有行政部门、军队、皇家宗室、内务府等机构全部置于监督之下。

  “同时,清代的监察机构形成了一种以都察院为主体的多层次、多元化的网络严密的全方位监察体制:中央监察机构与地方监察机构相结合,一般监察机构与专门监察机构相结合,常设监察机构与临时监察机构相结合,注重灵活运用,充分发挥机构间的协作效能”③。

  其次,在建设最高权力垂直领导的、相对独立的监察体制方面,秦代强大的专制皇权体制做得比较好。监察是一种力量对另一种权力的制约,所以监察权力如果想要发挥自己的功效,其主体背后一定需要强大的权威做后盾,否则监察就很难有所作为。清代前期的监察制度之所以能起到整饬吏治的廉政功用,主要原因在于清代前期的帝王非常重视队监察的权力支持:不仅将最高监察长官置于皇帝的直接统辖之下,还赋予低级监察官员很大的话语权,并通过直接单独奏事权、风闻言事制度等予以保证,保障了监察官员和最高权力的联系,以及开展监察工作的独立性。

  再次,将事后监督和过程监督、内部监督和外部监督、定向监督和不定向监督相结合,较好的保证了对各级官员权力运用过程和结果的监察。由这样一些效力不同的监察方式组成的监察机制,既是历代封建王朝政治制度积累的结果,也是清代极端专制的君主集权制政治发展的成果。清代检查的严密,较好的保证了清代帝王对于官员权力的控制和监督。

  (四)官吏选用制度的约束

  腐败,简单的讲,就是在官员行使公共政治权力的过程中,利用所拥有的政治权力为自己谋私利的行为。权力是腐败的前提,所以廉政制度建设首要的课题就是保证官员选用过程中的公正性。雍正帝曾说过:“治天下惟以用人为本,其余皆枝叶事耳”①。“用人”所强调的就是选任贤能之人进入官员队伍。而实际上,官员选用上的腐败是所有腐败的根源,所以这一环节的廉政制度建设至关重要。

  1.清代官员选拔中的廉政制度

  清代官员的选拔有正途、异途的区别。官员入仕经由科甲出身的视为正途,其余如以捐纳、吏员入仕,皆为异途。重视科举、重视正途,是清代官员选拔制度的显着特点。翰林院、吏部等重要部门或者需要较高道德知识修养才能胜任的部门只有科甲出身才能被选用。而异途出身的汉人如果不经保举、汉军旗人如果未经考试,是不授予京官或者正印官的。

  在清代的官员选拔制度中,比较具有廉政意义的制度是地方大员、中央各部门和吏部在官员选拔、任用上的权力制衡制度。清代官员任用的方法有七八种之多,分为特旨授、开列、奏荐、题调、拣授、推授、考授、选授等。因为任用的方法不同,决定了任用的权限掌握在了不同的部门或人员手中。在所有这些官员选拔任命的方式中,除了特旨授和开列是由皇帝直接决策行使任命权之外,其他的任官方式都需要出缺之部门主管官员和吏部共同出具意见。在这种情况下,清代的官员选任制度设计了一种主管官员和吏部互相制约的制度:出缺部门的部院堂官或者地方督抚有部分权力任官,却需要听取吏部的意见;吏部有权予以驳回,却需要尊重出缺部门的意见。这样一种制度体现了分权的原则。权力集中是腐败之源,吏部分了主管官员的官员任命权,则削弱了主管官员利用任命权进行权钱交易的市场能力,降低了腐败发生的可能性。

  2.任用环节的廉政制度

  任用环节的廉政制度主要表现为回避制度、轮换调任制度等。这里主要对回避制度做具体阐述。清朝的任官回避制度非常细致复杂,主要有地区回避、亲属回避、师生回避、特殊事务回避等。

  地区回避

  地区回避是指官员的籍贯与就任地区不得相同或相邻。地区回避由于管制的不同又分为京官、地方官和事务官等三种情况。

  京官的地区回避是指京官中以地区为标准设置官缺管理事务的官职不应当由相关籍贯的官员担任。在京官所负责的中央机构中,户部是清朝管理全国户籍、赋税和财政的机构;刑部是受理全国刑事案件主管刑罚以及监狱等政务的机构;再加上监察机构--都察院。以上这三个机构都是以省名设司、设道,并按所称省名管理或监督所在省份的钱粮、刑名和监察等事务。因此,出任户部、刑部的官员和各道监察御史的官员的籍贯,不得与所管省份相同。另外,因为顺天府属于特殊行政区划,所以康熙四十年(1701 年)规定:顺天府人不得担任执掌京城治安的五城兵马司正副指挥等官。京官的地区回避,主要是为防止京官利用职权勾结本籍地方官徇私舞弊。

  地方官的地区回避,主要是指官员在任职时应当回避籍贯所在地,以五百里为制。具体规定为:自督抚至州县各官,本省人不得在本省任职;即使不是本省人,但因为籍贯所在地与任职地相距在五百里以内,也需要照例回避。外官的地区回避,主要为了防止地方官利用本地关系在经济上贪赃枉法,在政治上独立坐大,形成地方保护主义,导致中央集权削弱,政令不畅。

  除了京官和地方官,清代还有专门的事务官员如河官、粮官、盐官等。这些官员的回避制度比地方官要宽松一些。在清前期,事务官员的回避制度不太严格。以河官为例,考虑到河工与地方事务联系不多,且减少调动可以熟悉本职工作。乾隆三十二年(1767 年)规定河工同知以下只回避原籍三百里以内。但是,随着清代中期以后腐败风气愈演愈烈,河官的回避制度也越来越严格。乾隆五十五年(1790 年)规定:河工人员的籍贯(包括本籍、祖籍等)均统一回避,而且现任河工人员由以前三百里以内改为与地方官一样的五百里以内回避。

  亲属回避

  亲属回避是指有直接血缘关系和姻亲关系的官员,避免在同一部门或有上下级关系、利益关系的部门,或存在监察关系的单位担任职务。回避的总原则是:后辈、官小的、后任的回避前辈、官大的、前任的。在清代,姻亲关系回避制度的出台血缘亲属回避制度,在乾隆时期才形成定制,其回避制度的执行也不像血缘亲属严格。

  在姻亲关系回避中,对于母兄弟之子,姨母之子这类关系较远的官员,有的可以不回避。但是,亲属回避的严格与否又不仅仅由亲属关系远近决定,一旦涉及重大利益的官职,其亲属不论远近,一律回避。《钦定台规》中明确规定,二品以上京官和外任督抚以上官员,其子弟不能选任科道官。现任总督、巡抚子弟不准考选科道官,如父兄已升任督抚,其子弟现任科道官员,本人应向都察院呈文并转奏皇帝,申请回避。清代亲属回避制度细密而严格,根据不同情况而制定了具有特色的回避制度。但是,由于亲属回避非常复杂,如果真正执行难免影响施政效率,所以道光以后,清朝在远亲回避方面就不太讲究了。

  师生回避

  师生回避指授业师生和乡试、会试中的座主和门生之间,在授官时应有所回避。关于师生回避的范围,雍正七年(1729 年)明确规定:“凡乡会试,’若取中之人为督抚司道,而考官适在下属,应令官小者回避;如考官外任督抚,其属官内有系伊取中者,咨部存案,遇举劾时,于本内声明。考官外任司道,其属官内有系伊取中者,申报督抚存案,如有举劾,于督抚本内亦将该员与司道谊系师生之处,一并声明,以凭查核‘”①。

  特殊事务回避特殊事务回避是指在涉及利益相关者的事务时,相关官员应当临时性回避,比如拣选回避。嘉庆时规定,凡与拣选人员和钦派大臣有宗亲或姻亲关系的,一般照京官回避之例,令官小者回避。在涉及地方利益的议政事务中,作为利益攸关人员的户部、刑部的堂官也应当回避。还有,刑部官员处理刑事案件时,所涉及人员有亲属、师生关系,或向来有仇怨的,也需要回避。

  3.荐举责任追究制度

  清代官员的入仕虽然以科举正途为主,但是在入仕之后的升迁中,荐举就发挥着非常重要的作用。清代官员的升迁提拔,一个重要的依据就是京察和大计的等级、评价。比如京察一等和大计卓异作为最高的考核等级,获此考核等级的官员将很快获得提拔任用。

  然而在实际政治运作中,经常有滥举的行为发生。为了防止这种腐败现象,清代规定荐举的上级官员需要承担严格的连带法律责任。如果荐举不实或者被荐举者在日后出现问题,荐举官员都会遭到严厉的惩罚:“如有徇情捏报查处,将荐举督抚降三级调用,申报之司、道、府、州、县等官降二级调用;由督抚自行注考者,司道以下免议。”①这样严格的荐举责任追究制度,即使在今天看来,仍然是非常有价值的。

  4.清代官员选任中的廉政制度评价

  在所有的腐败中,吏治腐败是最大的腐败,而吏治腐败中,首当其冲的就是官员选任中的腐败。选任腐败产生于选任制度为权力交易留下的漏洞。这种漏洞主要表现为选拔任用权集中于少数或者唯一的上级官员手中,且监督乏力。因为权力集中,所以众多求官者就会积极地与掌控权力的官员开展各种交易以换取官职。而通过这种途径获得官职的官员,在上任后如法炮制,且变本加厉。这样便形成了一个恶性循环,最终造成整个官员队伍的溃烂。

  清代官员选任中的廉政制度在防止这种选任腐败方面确实有一些好的制度。科举制将选拔权和任用权适当的分离开来,且严格的舞弊防范制度也在一定程度上保证了科举选拔人才的公正性。清代出身贫贱的名臣、能臣众多,为维护清朝的长治久安发挥了重要作用,科举制在其中可谓建功不小。今人对清代科举制的僵化多有批判,但是反过来看,正因为八股文科举考试的评判标准固定明确,在一定程度上增加了官员选拔的公正性,这一点是不能全部否定的。回避制度在防范任官环节的弊端方面也有一定的效果。有清一代,尤其是在清前期和中期这些制度执行得较好的情况下,始终没有出现大的乱政,和这些制度是有关系的。在荐举责任追究制度方面,清代也做出了一定的探索,虽然和当今中国的选人用人失误追究制度不可同日而语,但是其借鉴价值是很明显的。

  不过,这种廉政制度的局限也是有的。首先,和历代封建专制王朝一样,清代的君主专制制度是吏治腐败之源。而且,清代的君主专制已经达到了一个高峰,所以专制的负面效应也就更加明显:皇帝的意志凌驾于一切法律和机构之上,不对任何机构和法律负责。在这种情况下,官员选任制度的执行落实效果,都有赖于皇帝的喜好。其次,清代选任制度中的廉政制度本身也存在一些问题:由于它集历代制度之大成,所以过于烦琐和严格,给实际的施政增加了行政成本,而这些成本必定会转嫁到百姓身上,最终导致基层官员对百姓多有盘剥。更重要的是,即使选任制度中有种种促进廉政建设的制度设计,但是在清代泛滥的捐纳政治前,其正面作用也被削弱了许多。到了清后期甚至发展到明码标价卖官鬻爵的地步,使清政府最终成为一个腐败政府。

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