低民主成本发展模式的建构路径

本篇论文目录导航: 【题目】新的民主发展分析体系建构 【导论】民主成本在民主发展分析中的应用导论 【第一章】民主成本的内涵及其构成 【2.1】过程民主成本的形成机制 【2.2】结果民主成本的形成机制 【3.1】民主发展模式的分类与重构 【3.2.1 3.2.2】高过程民主成本
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  【题目】新的民主发展分析体系建构
  【导论】民主成本在民主发展分析中的应用导论
  【第一章】民主成本的内涵及其构成
  【2.1】过程民主成本的形成机制
  【2.2】结果民主成本的形成机制
  【3.1】民主发展模式的分类与重构
  【3.2.1 3.2.2】高过程民主成本与不同结果民主成本
  【3.2.3 - 3.3】低过程民主成本与高低结果民主成本
  【第四章】低民主成本发展模式的建构路径
  【结论/参考文献】如何建立低民主成本发展模式结论与参考文献

  第四章 低民主成本发展模式的建构路径

  第一节 坚持宏观成本-收益理论的指导思想

  中国人民大学杨光斌教授曾提出的理解现代化进程的制度范式(图 11)。依据这一范式,杨教授指出:"思想观念影响制度结构并改变制度安排。"由此可见,思想在制度变迁中扮演着极其重要地位,因此必须要高度重视思想在民主发展中的引导作用。毫不夸张地说,有什么样的指导思想,就会有什么样的路径选择,也就会有什么样的民主成本。因而要实现科学地选择低民主成本发展模式,首先应当坚持正确的指导思想。那么,对于低民主成本发展模式而言,需要什么样的指导思想呢?笔者以为就是要坚持具有宏观属性的成本-收益理论。

  首先,要在经验层面上坚持宏观成本-收益理论。正如笔者在上文中所说,民主的发展不是在童话世界里的一场罗曼蒂克的旅行,而是一场影响深远的制度变迁。"在具体发展过程中,必须考量实现发展目标所付出的成本,不计成本的政治发展是非科学的,甚至是昙花一现的。"但是现实情况中却有三种认识罔顾这一事实。一是民主速成论。持这样观点的学者无视早期民主国家长达百年的民主进化史,也无视后发民主国家的现实国情,凭着自己的臆想来建构民主乌托邦。一旦这样的思想付诸实施,后果可想而知。二是民主万能论。持这样观点的学者则是无视当今一些早期民主国家存在的结构性问题,也无视后发民主国家动荡不安的局势,追求民主价值而忽视民主建设的复杂性。这样认识终究只会是竹篮打水一场空。三是历史终结论。持有这种观点的学者根本无视制度生长的文化土壤,坚持认为除了西方民主制度以外别无它途,必须全盘西化。这三种脱离民主发展实际的认识论对于推进民主发展都会产生严重误导,并有可能造成无可挽回的高成本。因此有必要在经验层面上扫清这三种错误认识,回归民主发展的现实。为此应当坚持宏观成本-收益理论的指导思想,重构政治家及学者们对于民主发展的认识论。

  其次,要在价值层面上坚持宏观成本-收益理论。民主成本的研究的价值追求就是增进人类社会的福祉,降低制度变迁对于人类社会可能造成的损害。但是原有经济学意义上的微观成本-收益理论是不能迎合这一价值追求的,甚至可能损害这一价值。从理性选择的角度出发,每个人都是"经济人",那么每个人都会根据成本-收益来做出这样的选择。在这样的假设下,每个人都从自身利益出发的结果是有可能造成所谓"集体行动的困境",无法推动民主的进步。从统治者的利益出发,统治者可能更愿意维持专制,因为收益可能大于成本,而被统治者可能更愿意民主,因为觉得这样收益更高。在这样的思想指导下,民主发展的结果只会是高昂的民主成本。因此很有必要将经济学上微观的成本-收益理论升级为具备宏观属性的成本-收益理论。在宏观属性的关照下,成本与收益不再是单纯的个人算计行为,而是以人类福祉为目标的集体行动。民主政治是一种共识的政治。在价值层面上坚持宏观成本-收益理论正为共识的形成提供了理论基础。此外,宏观属性的成本-收益分析还为大规模的统计与比较分析提供统一的框架。在这一框架,发现增进人类社会福祉的机制得以成为可能。

  第二节 积极地培育民主的基础条件

  民主的基础条件,简单地说就是民主制度所处的制度环境。民主制度有效运转,常常与制度环境有密切的联系。不佳的制度环境,往往会造成较低的民主质量。具体来讲,民主的基础条件包含有两个方面:一个是结构性条件,一个是功能性条件。

  首先,积极地改造结构性条件。在这里所指的结构性条件是指在第二章中提到的社会秩序。在第二章,笔者已经指出社会秩序对于结果民主成本的影响具有根本性。同样的民主制度在不同的社会秩序下往往会产生不同的制度绩效。因此必须要积极的改造社会秩序。那么如何改造社会秩序呢?美国经济学诺斯等人提对出从自然国家向权利开放型秩序转型的三个门阶条件:"门阶条件 1:对精英的法治。门阶条件 2:公共或私人领域内永久性组织。门阶条件 3:对军队的统一控制。"具体来讲,就是要从三个方面来改造结构性条件。一是制度化精英之间的关系。社会秩序产生于对于暴力的抑制。在自然国家,上层精英的斗争往往十分残酷,甚至有时会颠覆现有秩序。因此对于新兴民主国家而言,首先必须要依靠法治来解决精英之间的利益分配问题,以免危及民主制度。二是推动政治组织的制度化。在自然国家,非制度化的组织常常伴随的是等级庇护制。庇护制与个人领袖共兴衰。事实证明,这并不有利于实现政治的稳定。因此要着手提升政党等组织的制度化程度。三是改造军队干政的结构基础。第三波民主化以来,许多新兴的民主国家饱受军事政变的困扰。因此要实现高质量的民主发展,必须要着手改造军队干政的结构因素。

  其次,积极地培育功能性条件。这种功能性条件对于民主发展来说是一种量的影响。积极培育这些功能性条件,有利于提升民主的质量,降低民主成本。这些功能性条件包括:第一是经济发展。高质量的民主不仅仅只是具有合法性,而是合法性和有效性的统一。经济发展在推动城市化,提高教育水平,促进文化转型以及阶级结构变化具有重要作用。

  这些方面的变化为民主制度的运行提供了良好的环境支撑。第二是社会资本。对于社会资本的研究,最为经典的研究莫过于美国政治学家帕特南对于意大利北部与南部民主制度绩效差异的探索。作者在《使民主运转起来》中指出:"建立社会资本并非易事,然而,它却是使民主得以运转的关键因素。"第三是公民社会。一个强大而成熟公民社会是成熟民主制度的重要标志。它的存在不仅可以有效抵御来自国家权力的压迫,保护公民的合法权利,而且在培育社会资本具有三个重要效应:"一是培育合作习惯和公共精神。二是培育互信、互惠、温和、妥协、谅解、宽容的品性。三是培育与人交往、共事的交流技能。"第四是公民文化。制度的生长以来文化土壤。不培育公民文化的土壤,民主制度只是空中楼阁,是无法运转起来的。着手推进公民文化的培育才能推动民主制度的良性发展。

  第三节 科学地设计民主的政治结构
  
  民主的政治结构就是民主制度在横向层面和纵向层面的制度安排。这些制度安排一般由宪法确定,因此科学地设计民主政治结构的核心任务就是科学地设计能适应所在国国情的宪法。美国政治学家达尔曾深刻指出:"如果国家的基础条件同时存在有利与不利的情况,一个好的宪法设计就会有利于民主制度的存在,反之,一个坏的宪法设计可能会导致民主制度的崩溃。"在民主政治结构的具体设计,应当处理好以下两对基本关系。

  首先,在横向层面上处理好制约与效率的关系。在横向层面,要科学地设计立法权与行政权的关系,否则可能引发较高的民主成本。正如在上章中俄罗斯案例,立法权与行政权的权斗最终演化为严重的流血冲突。民主制度在横向层面上的一个重要特征就是权力的相互制约。立法权对行政权的制约体现人民对于公权力的制约,避免国家权力对个人权利的损害。而行政权对于立法权的制约,则是为了避免由于立法权过大而产生的"多数暴政".因此在制度设计上,首先应当保证的就是两权之间可以有效制约,避免一方权力过大而造成对个人权利的损坏。在后发民主国家中,时常出现一种局面就是总统独大制。这种制度设计中,行政权力远大于立法权,立法权无法对总统实行监督。例如,在穆巴拉克统治的埃及,出现了总统连续 30 年执政的局面。但是权力的制约不意味着要阻碍双方的正常运作。如果立法权过于强势,在人事和政策上全方位地干扰行政权,那么行政权的效率则会大打折扣。这样的制约则会变相损害国家能力,造成较高的民主成本。正如之前提到的法兰西第四共和国的崩溃。这就要求在制度设计中,必须明确立法权与行政权的权责,对行政权的效率予以充分的关注。避免因僵化的制约体制损害民主治理绩效。

  其次,在纵向层面上处理好集权与分权的关系。在纵向层面上,就是要科学地设计中央与地方的关系。单一制和联邦制的根本区别是权力授予的不同,一个是自上而下的,一个是自下而上的,而不是集权与分权区别。因此无论是单一制和联邦制都需要科学地处理集权与分权的关系。对于刚建立民主制度的单一制国家来说,要在制度设计中考虑适度分权。现代民主精神的重要表现就是自治精神。

  在单一制下设计这一安排,正是为了推动地方自治,深化民主价值。适度分权不仅有利于培养民主文化和增强合法性,而且能够调动地方积极性,提升民主治理的绩效。对于刚建立民主制度的联邦制国家则情况相反。这些国家应当有意识适度集权,增强国家能力。正如在之前案例中所看到的,民主转型过程中,中央权威往往会受到削弱,而地方权力则过度膨胀,形成与中央相抗衡的局面。在这样的情况下建立过于分权的联邦体制可能会导致国家能力的丧失和地方分离主义的猖獗。因此,对于刚完成民主转型的联邦制而言,在制度设计上需要考虑适度集权来增强中央对地方政策执行的监督能力。总之,科学地设计集权与分权关系,有助于实现低民主成本的政治发展。

  第四节 合理地建构和完善民主制度

  现代民主制度是由三个基本制度构成:代议制度、选举制度和政党制度。这三个制度运行的质量直接决定了这一国家民主的质量。任何一个制度设计的不合理或是存在缺陷,都会造成较高的民主成本。因此要合理地建构和完善这三个基本制度。

  首先,积极完善代议制度。现代代议制度起源于英国,后随着民主政治的发展,逐渐成为现代民主的重要表现形式。代议制度既是选举人民代表的载体,也是公民表达诉求的重要渠道。在代议制度下,议会成为各种利益的聚合地和政党斗争的场域。代议制度是民主政治生活的主要形式。在新兴民主国家中,代议制度无法运转的例子比比皆是,主要表现在街头政治替代代议制度成为政治参与的主要形式。例如,局势动荡不安的泰国。自他信被军事政变推翻以后,街头政治成为泰国政治的常态。街头政治是与法治和程序格格不入的,当它成为政治生活的主流,正说明代议制度的失效。对于刚建立民主制度的国家,尽快完善代议制度,畅通代表与选民的联系,积极回应民众诉求,增强议会对于行政权力的监督才是降低民主成本的根本之道。

  其次,科学地建构选举制度。在第二章民主成本的形成机制中,笔者已经探讨了不合理的选举制度对于结果民主成本具有重要影响。因此,对于新兴民主国家的当务之急就是根据本国国情来选择相应的选举制度。现代选举制度主要包括多数决制和比例代表制,当然还有二者相混合的混合选举制。如果这个国家的民族成分单一,没有族群矛盾,那么建构多数决代表制可能是一种较为理想的选择。

  如果这个国家族群较为复杂,族群矛盾较多,那么选择比例代表制则可能有助于减少矛盾,增进共识,降低民主成本。此外,混合选举制也是民主政治较为常用的选择。这种选举方式在排除前两者的缺点的同时,又有机结合了两者的优点,既排除了极端势力的影响,实现了政治的稳定,又具有较高的代表性,减少了族群冲突。总之,只有因地制宜的建构选举制度,民主成本才能真正降低。

  最后,合理地完善政党制度。政党制度的完善应当从两个方面着手。一是推动政党的制度化水平。在一些新兴的民主国家中,政党制度化水平非常低,政党的个人化色彩非常浓厚,总是随着领导人的变化而变化。这样的政党常常会沦落为领导人的个人工具,既无法广泛地动员群众,又无法抵御政治危机。因此政党领袖应当及时改造政党,打破地域分界,建立具有全国影响力的制度化政党。二是增强多党制的稳定性。两党制相比多党制来说更具稳定性。对于实行多党制的新兴民主国家来说,应当加速政党的分化组合,形成稳定的政党联盟,避免因政党过多而导致稳定多数局面无法形成。在历史上,有许多多党制国家,例如法国,都出现过由于多党相互倾扎而导致政府更迭频繁情况。因此合理地完善政党制度正是走低民主成本发展模式的应有之义。

  第五节 理性地选择民主发展的手段

  福山曾在《政治秩序的起源》中提到:"制度只是特殊历史情景和意外事件的产物,不同处境的社会很难予以复制。它们起源的偶然,建立它们所需的持久斗争,应让我们在接受建立当代制度任务时,倍感谦虚。如不考虑现有规则的愿意支持的政治力量,很难将现代制度植入其他社会。"同样,把现代民主制度植入一个没有民主土壤的社会时,我们也需要倍加谨慎。为此必须要坚持两条基本原则:一个是务实推进,另一个渐进发展。

  首先,坚持用务实的态度推动民主发展。毫无疑问,民主是人类社会追求的基本价值,但是当民主以意识形态的面貌出现时,理性的人们就应当保持高度警惕。这样的意识形态把民主推向了万能的神坛,将它视作解决一切社会问题的良药。这样的看法根本无益于民主发展。正如美国政治学家萨托利所言:"当民主有着反现实主义倾向的特征时,便会造成一种恶性循环。内部丧失了现实主义矫正能力的民主,会日益成为'不现实'的民主,它的用语和信条、理想和实践会相距越来越远。"因此必须坚持用务实的态度推动民主发展。具体来说,务实的态度包括三个方面。一是国情意识。推动民主发展的前提就是要对本国的政治、经济以及文化有充分的认识。反对不顾本国国情,强行移植制度的行动。二是次序意识。民主的发展是一项长期的系统性工程。不分主次地全面铺开地政治、经济和社会改革,会造成严重的社会动荡。正如苏联-俄罗斯案例所呈现的,政治与经济同步改革所造成的严重损伤至今仍在影响着俄罗斯。因此应当依据本国国情,合理地选择民主发展的次序。三是妥协意识。民主发展中最为务实的态度就是妥协。在民主发展中,相关行动者只有学会妥协,尊重程序,民主制度才有可能运转。没有妥协,没有共识,民主发展也就失去了现实基础。

  其次,坚持用渐进的方法推进民主发展。渐进发展亦称增量累进式发展。它的内涵是"在不损害既有发展成果的前提下,进一步优化政治发展结构,提升政治发展质态,使公众能实实在在地感受到政治发展所带来的民主收益".坚持这种方法是基于民主发展的三个特征。第一是民主发展的不确定性。尽管民主发展的目标是非常明确的,即实现高质量的民主政治,但是整个过程又充满了诸多不确定性,因而需要不断调整政策来适应形势发展。为此需要允许体制"试错",来探索合适的发展路径。用渐进的方法可以最大程度的降低"试错"所导致的严重后果,避免出现无可挽回的损失。第二是民主发展的条件性。在之前笔者的分析中已经提到,要实现低民主发展模式需要改造民主的基础条件。然而这些条件不是一天就可以建立的,需要长时间的培育,特别是文化的转型更需要付出巨大的耐心。正如美国经济学家诺斯所言;"创造一个有效的实施以及一个行为的道德约束系统的过程是漫长而缓慢的,只要是演化,就需要时间来慢慢发展。"而渐进的方法正为整个转型提供充足的时间保障。第三是民主发展的不稳定性。美国政治学家亨廷顿曾深刻地指出:"现代性孕育着稳定,而现代化却滋生着动乱"而使用渐进的方法正可以很好的控制政治参与的广度和深度,保证政治制度的稳定,避免出现制度供给不足或是制度崩溃的局面。总之,为推进低民主成本发展模式,坚持渐进的方法是必不可少的手段。

  第六节 及时启动民主成本补偿机制

  1但是在实际的民主发展中,民主成本的生成总是难以避免。那么这时就需要及时启动相应的补偿机制,将民主发展对于民众利益损害降低到最低的程度。这样的设置虽然属于事后机制,但是能够有效降低结果民主成本,因此应得到重点的关注。具体来讲,民主成本的补偿机制包括两个方面:理性清算威权遗产、物质补偿、心理干预。

  首先是理性清算威权遗产。民主制度建立以后,民选领导人面对的首要问题就是威权遗产的问题。这里威权遗产主要是指在威权时期以及在转型过程中,威权领导人对于基本人权的侵犯。例如"在军人统治的那些年,几乎有 9000 名阿根廷人失踪,据推测,他们是被安全部队所杀的。"对于这笔历史欠债的清算,民选领导人应当坚持原则性与灵活性相结合。一方面要对严重侵犯人权的主谋及主要执行者依法进行审查、起诉以及惩罚。依法清算是制度正义的体现,既可以安抚受害者家属的情绪,又可以提升民主制度的合法性,增进民众的认同感。另一方面,惩罚面不宜过宽,对于罪行轻微的人员应当采取宽容政策,减少民主发展的阻力。过度清算,可能导致这些人员采取反体制行为,特别是军人,有可能发动军事政变。因此,清算威权遗产必须要坚持理性原则,切不可感情用事,也不可执法不严。

  其次是提供适度物质补偿。高民主成本的政治发展常常会引发三个严重后果:高通货膨胀率、高失业率和高非正常死亡率。物质补偿正是在这三个方面展开。第一,控制物价与价格补贴相结合。在一些新兴民主国家中,由于宏观经济体系异常脆弱,导致通货膨胀率经常失控。高通货膨胀是对民众财富的变相掠夺,因此民选政府及时干预物价,并给予民众相应的物价补贴。第二,提供适度失业补贴。与动荡的宏观经济相伴的是高企的失业率。高失业率往往是威胁社会安定的重要因素,也是威胁民主政府的利器。正如之前阿根廷案例所显示的,高失业率造成了严重的社会危机,抢劫与骚乱不断,并最终导致阿根廷政府更迭频繁。

  第三,及时提供死亡抚恤金。高民主成本的核心组成部分就是高生命成本。制度变迁对于普通民众的生活本身就有很大影响,再出现家庭成员在民主转型中丧命,一个普通家庭就会陷入绝境,而及时提供死亡抚恤金,则会有效安抚大众情绪,增强认同感和满意度。

  最后是及时进行心理干预。高文化成本是高民主成本的另一个核心组成部分。 转型期的心理问题往往很隐蔽,但是问题却是很严重。"发生在社会与私人生活领域的变化并不是小心谨慎逐渐进行的……这种变化是以一种激烈、纠结又危险的膨胀方式的,以至于迅速引发了猛烈的精神障碍。大家都感觉迷失了方向,又失去了保护……"这种精神障碍如果不能得到及时干预,常常会引发严重社会。从社会关系看,冷漠、不信任以及暴力倾向充斥于社会风气中。从个人情况看,则是酗酒、吸毒和自杀率高发。无论是民主政府还是公民社会都应当积极地对扭曲心理进行干预。例如,充分动员民众参与选举,增强政治效能感,或是利用社会组织引导民众参与公共生活,增进社会信任感等。

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