马英九政府时期“邦交国”政策的特点

第 3 章 马英九政府时期邦交国政策的特点 3.1 马英九政府活路外交理念下的邦交国政策 3.1.1 马英九任期的邦交国政策 马英九上任于 2008 年,所带来的机遇,改善两岸关系,也为解决台湾的邦交国的问题带来了新的思路和新途径。马英九认同两岸人民同属中华民族,承认曾签
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  第 3 章 马英九政府时期“邦交国”政策的特点
  
  3.1 马英九政府“活路外交”理念下的“邦交国”政策

  
  3.1.1 马英九任期的“邦交国”政策
  
  马英九上任于 2008 年,所带来的机遇,改善两岸关系,也为解决台湾的“邦交国”的问题带来了新的思路和新途径。马英九认同两岸人民同属“中华民族”,承认曾签订的“九二共识”,采取了一系列政策和措施,有利于两岸的和平解放事业。对台湾的“邦交国”问题,马英九提出两岸“和解休战”和“活路外交”
  
  新的策略。这样一来,中国大陆和台湾双方不断深化政治互信,经济上的依赖程度进一步加深,进一步妥善推动两岸关系的战略机遇期的形成,两岸和平发展得到了进一步保护和促进。通过两岸合作,台湾“邦交国”数量得到进一步维持。
  
  更引人注目的是,在大陆的帮助下台湾扩大参与国际多边活动的范围。从 2008年开始,国民党荣誉主席连战已经连续三年被评为“中国台北经济领袖代表”出席 APEC 会议。
  
  在 2009 年,台湾卫生部门对外发布公告称获得世界卫生组织的总干事陈冯富珍女士的邀请函,将第一次作为观察员出席第 62 届世界卫生大会(简称 WHA)并且使用“中华台北”的名义。台湾已成功加入世界贸易组织的“政府采购协定(GPA)”,台湾为其本地区的对外贸易发展开辟了更广阔的空间。截至 2011年 10 月,台湾免签证或签证的国家总数达到 124 个,中国大陆和台湾就台湾的“邦交国”良性互动问题达成默契,并已取得了部分官方一致意见的进展,在这个过程中两岸关系的互动关系成为了一道亮丽的风景。①截止到目前台湾拥有会籍的政府间国际组织一共有 28 个。这些国际组织可以分为三类情况:第一类是台湾与大陆都成为了正式成员的政府间国际组织。其中以亚洲太平洋经济合作组织、亚洲开发银行和世界贸易组织为代表。第二类是台湾参加、大陆未参加的政府间国际组织。其中包括亚洲生产力组织、中美洲银行、东南亚中央银行总裁联合会、亚洲选举官署协会、国际防止洗钱组织等。第三类是台湾只以“观察员”席位参与活动的政府间国际组织。而在马英九政府第一任期内加入的政府间国际组织情况和截止 2015 年 3 月的邦交国现状如下:
  
  3.1.2 马英九政府“邦交国”政策转向
  
  2008 年 9 月,马英九政府内阁的“外交部长”欧鸿炼在一次正式的官方新闻媒体见面会上指出:“活路外交”的理念是“要创造一个良好的外部环境,以满足国家各方面政治,经济,军事,民生,文化等领域的发展;还应对区域经济一体化,伴随着中国大陆的崛起,应对跨边界问题所带来的挑战,不断创新思维,尽可能将中国大陆的威胁最小化,台湾地区的国家利益最大化作为外交筹码,有计划的扩大台湾”邦交国“政策的实践以改善两岸关系,搁置在双边关系和国际组织的纠纷,逐步建立互信,谋求互利共赢要素,坚持台湾发展为最高指导原则,以”尊严,自主,务实“的外交活动,在国际社会中国大陆和台湾要互相尊重,互不否认,将”外交“资源用于国际社会的参与,以解决共同关心的问题,以确保”中华民国的外交“能够取得最佳利益。而这,就是马英九政府”邦交国“政策转变的开始。
  
  在这个理念的指导下,”活路外交“分为两个方面:”积极外交“和”外交休兵“.”外交休兵“是采用”柔性外交“的手段,强调双方停止”外交“战,所有有害于台湾的发展应搁置处理; ”积极外交“是指集中重点资源,加强与”邦交国“联系,以加强在该地区的国家发展水平,积极融入亚太区域合作经济体系,增加与国际组织的合作,创造一个有利的国际环境来发展台湾,合力推动国家和公民社会之间的民间交流,搞活台湾的与”邦交国“的关系,积极营造有利于发展的国际环境。
  
  马英九根据国际政治变化和两岸关系的形势,对于陈水扁的”邦交国“政策进行改变,提出了 ”外交休兵“,”活路外交“的新战略,重建台美互信和稳定的”邦交国“关系的实施。同李登辉和陈水扁期间的”邦交国“的战略形势,马英九将变得更加谨慎和务实,即:采用更加温和的态度去和解中国大陆和台湾的关系,不要冲突与”恶性竞争“,试图找到两岸发展的互动模式;其中一个更加灵活的策略是台湾并没有直接要求”重返“联合国,而改为有意义的参与到联合国专门机构;大陆和台湾彼此间称双方为”地区“,而不是”两国论“.马英九出访时候坚持”不从事不符合过境行为的活动“强调”弹性“,并力争获得台湾发展的实质利益。①总之,马英九的”活路外交“就是坚持抛弃其前任李登辉”务实外交“和陈水扁的”金援外交“造成的两岸关系紧张,避免造成资源的无谓的消耗,坚持”自主、务实、有尊严的对外发展精神。另外,马英九在国际社会上主动扮演成“和平缔造者”的良好形象,同时,进一步拓展其与“邦交国”的关系,进而为台湾经济的发展拓展出新的发展出路。但从中可以看出马英九的“活路外交”政策虽然相较前任有所转变,但也仍试图寻求“主权独立的国家”拥有“邦交国”和“国际地位”,这必然面临的将是无法克服的障碍是无法突破的现实,这是“活路外交”政策的发展的主要弊端部分。
  
  3.1.3 马英九政府转变“邦交国”政策的主观原因
  
  马英九台湾政府的“邦交国”政策调整,是基于台湾民众对于台湾“邦交国”政策在陈水扁时期的外交失败,造成外部压力巨大,甚至失去美国的强力支撑的被动情况下,加上台湾民众的强烈不满,台湾民众的生活水平没有明显改善,反而因为陈水扁的“金援外交”造成岛内恐慌倾向,进行改革是必然的,否则就容易让台湾政府失去民心支持,总体来看,马英九政府时期的台湾“邦交国”政策改革的主要原因还是从维护台湾政府的核心利益出发,缓和两岸关系,为台湾创造有利的和平发展环境,才能够真正的发展台湾与“邦交国”的友邦关系。
  
  从维护台湾政府的稳定出发,马英九注重继续提升与“无邦交国”关系的国家的往来,寻求与其建立正式的外交关系的解决办法,在对外,马英九时期台湾政府坚持扞卫“中华民国”的所谓“主权”的完整;灵活应用台湾的经济实力作为其“邦交国”政策发展坚实物质基础,开展趋于经济合作研究②,应用经济助推台湾对外关系的拓展;坚持务实发展弹性外交策略,台湾参加国际组织,首要坚持的前提就是要符合台湾的利益;台湾与邦交国的平等互惠合作,要坚持平等原则保持台湾的尊严。
  
  马英九希望在以后的两岸关系发展中,中国大陆和台湾都能够和平相处,不必竞赛也不必互相消耗资源,两岸齐头并进,反而可以共同发展,共同促进国际社会的发展。马英九的对外关系,符合国际形势的发展,从实际出发,认清形势,为处理两岸在国际社会上的互动发展拓展了更多的空间。
  
  3.1.4 马英九政府稳定与“邦交国”政策的客观原因
  
  中央台湾工作办公室、国务院台湾事务办公室主任张志军于 2014 年访问台湾,这是台湾政权从大陆分离后历史上的“第一次”.此前,从未有大陆对台事务最高行政长官国台办主任实现任内访台,因为两岸对话仅限于半官方性质的海基会和海协会每年一次的会谈,即便有前任台湾领导人访问大陆,也都会以地方活动或者政党会谈等形式进行。台湾问题在经历“反服贸”事件和国台办主任访问两件大事之后,必将重新成为研究热点。在台海关系趋于热络,大陆和台湾关系修复达到一定程度时,不可避免会面临如何处理台湾的国际空间问题。
  
  马英九政府的“邦交国”政策的调整,很大程度上是迫于当时的客观形势,马英九上台的时候,中国综合国力迅速增长,中国在国际上的影响力比较广泛。
  
  恰逢陈水扁的台独政策激化了两岸关系,导致两岸关系剑拔弩张,有一触即发的紧张局势。马英九从两岸关系紧张的客观局势出发,制定切实可行的“邦交国”政策是根据客观形势发展采取的机动灵活的对外策略。
  
  马英九新内阁政府在 2008 年上任后,台美关系出现改善和修复,双方都表示台美关系乃 30 年来最好状况。在此背景下,美国官方在马英九访问“邦交国”时给予马英九的接待规格,相较陈水扁的接待规格并无高出多少,这表明客观上,美国支持马英九政府继续保持与“邦交国”的稳定关系。1994 年李登辉任总统时访问中美洲,就过境了夏威夷,但美国方面仅是批准他可以进入机场的接待室,不能离开机场留宿过夜;而轮到陈水扁和马英九两人同样因出访过境美国时,都能够踏出机场的区域到市区去参加对外公开活动。可见仅从活动范围而言,美国对于马英九并没有显得特别礼遇,亦即无论是陈水扁的“烽火外交”,还是马英九的“活路外交”都不能脱离“邦交”一词。正如台湾媒体评述,台湾地区领导人因为身份特殊而不能直接出入白宫和美国总统商谈。①

3.2 马英九政府巩固与“邦交国”关系的表现特点
  
  3.2.1 削弱金援对吸引“邦交国”的作用
  
  马英九政府提出“活路外交”是立足台湾岛内经济实际,在不主动挑战中国大陆的忍耐底线的做法,主动提出和大陆进行经济协商,拓展台湾经济领域和开发市场。马英九政府调整与“邦交国”的重视合作质量,不是金钱购买外交的做法具有务实性,台湾着眼于全球发展,积极参与国际经济性组织,借此向全世界宣传台湾,为台湾走向国际,拓展台湾的外交合作领域提供良好的发展前提。马英九的这种“软实力”的外交策略调整更具有务实性特点。2013 年台湾内阁政府宣布与“邦交国”冈比亚断绝正式外交关系的事件是在马英九自执政后发生的第一例断交,但这同时也只会是一个特例:比方说巴拿马和中国大陆的双边贸易额就比巴拿马和台湾的双边贸易额要高很多;其次维护巴拿马运河的资金,也有来自中国的部分。仅从这个角度来看,巴拿马方面自然是很希望跟北京建立一个正式的外交关系,但尽管是这样,北京方面至今也没有主动地答应前来问候的巴拿马的要求。相比于陈水扁时代,相比于李登辉时代,如果有主动来接触北京的国家大陆都会接纳,甚至大陆也会主动接触跟台湾有邦交的国家,当然这也就成了令人反感的凯子外交①。
  
  马英九执政台湾后,在坚持继续维护和“邦交国”之间的友好合作关系,宣布废除陈水扁的“金援外交”,放弃通过金钱购买“外交”的做法,主张通过经贸、投资和技术援助等方法来加深与台湾“邦交国”之间的感情友谊。诚然,通过金钱购买来的外交是水分很大的,这种合作关系是不稳定的。陈水扁执政台湾时期的“支票外交”、“凯子外交”的外援策略在马英九时期都被废止。台湾的金钱援助“邦交国”的政策由来已久,很多“邦交国”能够与台湾建交,都是看到了台湾背后给予的优厚经济援助,马英九坚决削弱对于“邦交国”的金援。可见,马英九试图削弱对于“邦交国”的金钱援助,但是,要彻底切断对于台湾“邦交国”的经济援助,是很难的,只能说是削弱而已。
  
  3.2.2 增加互动来稳定现有的“邦交国”
  
  马英九认为要稳定现有的“邦交国”的关系,必须要重视增加互动往来才可以稳定这些国家与台湾的友好关系。马英九的“活路外交”具有机动性强,重实务的特点,马英九不期望“邦交国”能够坚决支持台湾“重返”或者是“参与”到联合国实务中来,而是主张通过不断互动往来,在经贸、卫生、政治领域的合作,增加台湾与“邦交国”的关系往来,可以推动和扩大台湾在国际舞台的影响力,增加“邦交国”对于台湾的信任和支持。
  
  马英九的“活路外交”分为两个部分:“外交休兵”、“积极休兵”.“外交休兵”作为“活路外交”的手段之一,强调中国大陆和台湾之间抛弃原来的外交争斗,凡是无助或者有害于台湾发展的都可以搁置争议;积极外交指的是台湾加强与“邦交国”之间的关系,拓展和提高台湾在国际事务和地区事务中的影响力,推动和扩大台湾参与国际性事务,为台湾对外树立起推动国际经贸往来的形象。另外,也是推动台湾与“无邦交国”之间的关系,为台湾的发展创造有利的外交发展的有利的国际环境。
  
  3.2.3 提升互动质量,加强人文关怀
  
  自从 2008 年以马英九为首的政府内阁执政台湾以来,马英九就重视在九二共识基础上发展与中国大陆的关系,避免正面与中国大陆的冲突,维系台海稳定的现实局面。马英九的这种审时度势的政策调整,得到海峡两岸中国人的支持,受到台湾人们的拥护。马英九在发展台湾与“邦交国”关系的过程中,重视提升互动质量,加强人文关怀,所以其在任内的出访都是带有了明显的人文主题。在2012 年,马英九成功实现连任台湾最高领导人,这也充分表明了台湾民众和中国大陆对其两岸和解政策做法的充分肯定。
  
  台湾发展与中国大陆的和平共处是马英九时期的台湾发展与“邦交国”关系的前提,更加重视对于台湾提升与“邦交国”关系的合作质量。另外,对于台湾历来的友好盟国美国、日本之间的互信,台湾希望通过提升双方的互动质量,加强台湾与“非邦交国”之间的合作发展,扩大台湾参与国际组织 、国际活动的范围和提升合作的质量。
  
  马英九时期的台湾政府是关注民生,务实、开放的对外政策,马英九上台后就实现了与中国大陆的“三通”,放宽大陆游客赴台参观旅游的限制,两岸签署了经济合作协定,不仅推动了台湾经济的发展,也实现了关注民生,加强人文关怀。
  
  3.3 马英九政府实施新理念下“邦交国”政策的影响
  
  3.3.1 马英九政府实施新理念下“邦交国”政策的积极影响
  
  3.3.1.1 走出“金援外交”阴影,注重外交合作的务实、有效性
  
  自从马英九在 2008 年取得竞选成功以来,马英九政府推行了新的“邦交国”政策,抛弃了陈水扁此前奉行的“烽火外交”进而削减台湾对于“邦交国”的金钱援助,主张通过“务实、灵活”的外交活动,巩固台湾与“邦交国”之间的友好合作,推动台湾的“邦交国”政策在新的时期有新的发展,推动台湾“邦交国”政策遵循“目的具有正当性、合作过程体现合法性、执行具有实效性”的合作特点,进而帮助台湾摆脱以往通过金钱买外交的做法,应该说,马英九的台湾“邦交国”政策更加注重外交的实用,对外合作的真实性。
  
  3.3.1.2 坚持以两岸关系的稳定作为台湾“邦交国”政策的基础,促进两岸和平共处
  
  自从马英九上台以来,重视缓和海峡两岸的关系,坚持在“九二共识”基础上发展台湾与中国大陆的两岸关系,这种灵活与实务并重的对外策略受到国际社会和两岸人民的欢迎。应该说,马英九政府在处理两岸关系过程中,真正务实的做到了严格遵守“九二共识”,推动两岸经贸往来,实现两岸“三通”,以其务实高效的政策把握,结束了两岸在陈水扁时期的紧张、对峙状态,为台湾的“邦交国”政策的切实推行,创造了有利的和平发展的国际环境。认清形势,做好从实际出发,审时度势的发展两岸关系,摆正台湾“邦交国”政策的发展方向,找到台湾对外政策的基础和前提,才是保证台湾“邦交国”政策重实效、抓稳定的发展目的。马英九宣布在两岸关系发展中坚持“三不政策”,两岸不再相互争夺对方的“邦交国”,台湾在国际事务中尊重大陆的态度,减少两岸发展中的敌意,减少互相猜忌,增强诚信和相互了解,进行两岸的良性互访。这些台湾真实有效的期待两岸合作共赢的做法,与时任中国共产党中央总书记在《告台湾同胞书》发表 30 周年上的讲话精神①,间接助推了中国大陆和台湾的和平共处发展。
  
  3.3.1.3 树立了台湾在国际社会和平发展,自尊自强的国际形象
  
  通过近些年来的不懈努力,马英九台湾政府本着尊重事实,重视海峡两岸的政治稳定,不挑衅,不独立、不使用武力的正确态度,坚持在“九二共识”基础上发展与大陆的经贸往来,切实推动了中国两岸和平大业,让两岸人民和国际社会看到了台湾是爱好和平,重视国际事实,敢于正面自己,能够做到自尊自强的地区形象。马英九政府在其处理与“邦交国”关系时,削减金钱买外交的做法,让国际社会也看到了国际社会的友邦和合作要建立在平等合作,互尊互爱的基础之上,避免了拉帮结伙,孤立外交的做法。应该说,马英九政府在国际社会树立起台湾自尊自爱,务实和和平发展的国际形象。
  
  3.3.1.4 推动两岸和平发展,构建中国和平统一蓝图
  
  马英九政府在两岸关系上,不仅承认“九二共识”,进而定位两岸关系不是“国与国”之间的关系,充分证明了马英九政府不主张分裂国家,主张通过增强和平共处发展两岸关系的真诚态度,这对于中国和平统一大业是具有积极意义的,有利于两岸增进政治互信,推动两岸合作发展, 推动两岸人民的情感沟通,增加两岸中国人的相互了解。总体上来看,马英九政府对发展两岸关系的主张,有利于推动两岸和平发展,也为构建中国和平统一大业描绘出美好的发展蓝图。总体来看,马英九政府的“邦交国”政策是成功的,取得了卓有成效的效果。
  
  3.3.2 马英九政府实施新理念下“邦交国”政策的消极影响

3.3.2.1 隐匿“中华民国”的主体性:
  
  马英九虽然为了不挑战中国大陆,实现两岸的和平共处,但是,其对外政策始终是坚持“维护台湾利益,坚持平等尊严”的外交原则,这里的台湾利益实际上就是台湾的主权归属于“中华民国”,并非真正的主张和平统一台湾,也就意味着马英九的政府的“邦交国”政策依然坚持的是反对统一中国,主张“中华民国”拥有对台湾的主权。美国的外交学术刊物《外交政策》称,台湾当前政治的人口背景结构正发生着巨大的变迁①。年轻一代可能是没有什么历史记忆,他们仅是希望与自己的“老邻居”保持一种文化和语言上的联系就可以了,“就跟加拿大人和美国人的关系一样”,并不希望会有更多的联系,故而对两岸统一的民意支持将会越来越低。
  
  3.3.2.2 和平共处具有双重标准和模糊性:
  
  马英九时期的台湾政府在对外政策上用词非常模糊,比如:提出“平等外交”,台湾却不计较名称的不同,积极参与国际组织,争取台湾在国际社会扩大影响。
  
  在处理台湾与“邦交国”之间的关系时,采用模糊词语形容这种合作,比如用“双重互不否认”,给国际社会留下了许多猜测和模式,实际上也体现出马英九政策的双重标准,如马英九批准“外交部”修正通过“驻外人员对外名义与加衔要点”,将派驻“无邦交国代表”这一职称改称为“大使”,而“副代表”这一职称则改称为“公使”.这些做法的核心在于维护台湾在国际社会能够大力推行其对外政策,扩大台湾对于国际社会的影响力。
  
  马英九在参与国际事务中,坚持只要是有利于台湾发展的,就加入,可以采用“中华台北”、“台湾”都可以,重视的是能够对于台湾发展有利;另外,对于“邦交国”的对外活动,只要不损害台湾的利益,台湾不反对其“邦交国”发展与任何国家的合作。从台湾方面本身机动性出发,国际活路外交亦要看不同的情况,入国际民航组织大会,大陆方面也是同意台湾是可以观察员的身份参加。这些,都反映出马英九的对外政策具有灵活性的一面。返回本篇论文导航
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