对欧洲难民危机影响的评估

第四章 对欧洲难民危机影响的评估 考虑到叙利亚等西亚北非地区国家安全形势和欧洲自身政治、经济实力短期内难有大的起色,且难民的甄别、安置、遣返等工作周期相对较长,本次难民危机不可能在短期内得到彻底解决,并将与欧洲经济复苏乏力、乌克兰危机久拖不决、极端思
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  第四章 对欧洲难民危机影响的评估

  考虑到叙利亚等西亚北非地区国家安全形势和欧洲自身政治、经济实力短期内难有大的起色,且难民的甄别、安置、遣返等工作周期相对较长,本次难民危机不可能在短期内得到彻底解决,并将与欧洲经济复苏乏力、乌克兰危机久拖不决、极端思潮风生水起、反恐局势日益严峻综合发酵,产生多方面的深刻影响。

  第一节 对欧洲经济复苏的影响。

  难民危机直接增加了欧盟和欧洲各国的财政压力,一定程度上延缓欧洲经济复苏进程。从欧盟来看,欧盟 2016 年财政预算中有 40 亿用于解决难民危机,且随着土耳其、西巴尔干等邻国在难民援助资金上的要价越来越高,实际投入超过预算的可能性较大。从"目的国家"来看,2015 年德国联邦承担了一百亿欧元的支出,每个联邦州有责任为难民提供住宿、食物、医疗与衣物方面的服务,基本安置成本为每人 1.3 万欧元左右,包括每个成人都会给予每月 140 欧元左右的现金;但是巴伐利亚州在未来两年需要至少花费十亿欧元,占州年预算的 1%.

  从"前线国家"看,欧洲边境管理局在南欧加强边控就需要增加 4000 名工作人员,而希腊等南欧国家向土耳其遣返非法难民将在半年内花费28亿至30亿欧元。

  这无疑将继续增加南欧国家积重难返的债务问题。

  难民危机下导致的《申根协定》人员自由流动受阻也在很大程度上对欧洲经济产生消极影响。自 2015 年下半年起,德国、奥地利、瑞典和匈牙利等申根区的欧盟成员国恢复入境检查,法国在 2015 年 11 月巴黎恐袭案发生后,曾一度关闭边境。2016 年 3 月布鲁塞尔遭遇连环爆炸后,欧洲国家自由边界的存续再度成为激辩议题。从技术层面看,只有强化欧盟内部边界管控,才能阻止恐怖分子在申根成员间几乎肆无忌惮地流动。尽管欧洲仍会试着存续《申根协定》,但一旦各申根成员国认为有必要,会把国家安全视为第一要务而忽略这些条条框框的约束。德国贝塔斯曼基金会预测,《申根协定》效力丧失会造成欧盟在未来 10年内超过 1.4 万亿欧元的损失;一旦进行全面边境控制,德国在 2025 年前将承受高达 2350 亿欧元的经济损失:根据欧洲民航组织的相关评估,如果取消《申根协定》,申根区 443 个大小机场的航站楼不得不进行重新设计,可能将造成数亿欧元损失,并导致航线拥堵,对欧洲航空业造成难以估量的负面影响。法国一份报告也指出,申根体系一旦取消,申根区内国家贸易将下降 10-20 个百分点,交通成本每增加 5%,欧盟总体 GDP 将降低 0.2%.

  但同时也有一些观点认为,当前欧洲经济复苏缓慢的症结在于投资和需求不足,难民涌入倒逼欧盟和各成员国政府加大在基础设施、安全保卫、边境管理等方面的公共投入,同时 100 多万难民的衣食住行将在一定程度上拉动需求。经合组织(OECD)专家曾预测,政府救助难民的措施将刺激德国经济在 2016 年实现较高增长,德意志银行也预估"难民经济"将为德国经济增长贡献 0.25 个百分点,经济界普遍支持政府的难民政策,期待从中受益。

  从难民的年龄结构看,一半以上难民的年龄在 25 周岁以下,如果能够顺利融入欧洲社会和劳动力市场,在中长期对欧洲经济是一个利好因素。无论从需求侧还是从供给侧客观来看,难民问题至少不能完全被视为对欧洲经济的负能量,对促进投资、拉动消费、活跃劳动力市场等方面都具有一定的利好。而对于接收了 110 万难民的德国来说,2015 年经济仍然保持较好势头也是难民危机对欧洲经济不一定是坏消息的有力论据。德国央行行长魏德曼在该行年度新闻发布会上表示,德国经济总体良好,2015 年失业率持续下降。

  第二节 对欧洲软实力的影响。

  由于受人口老龄化、社会福利高企等因素拖累,欧洲的总体实力处在一个走"下坡路"的历史阶段已成为各方共识。欧洲之所以还能够在大国关系互动中占有重要的一席之地,除了其长期以来的硬实力存量外,其软实力一直发挥了重要作用。自美国学者约瑟夫·奈提出"软实力" 理论以来, 这一概念逐渐活跃于国际学术界以及各国政界, 在对欧盟总体实力的评估中也受到高度关注:一方面,软实力反映了欧盟的特殊感召力, 对那些希望加入欧盟的国家具有很强的吸引力; 另一方面, 软实力又涉及欧盟的国际形象, 以及欧盟在国际上对其他国家产生的影响力;同样, 欧盟的对外干预也涉及自身的国际形象和对其他国家产生的国际影响力。

  欧洲在历史、文化上对世界各国民众的吸引力,在现行国际秩序中的话语权、规制权处于领先地位,其对自身政治制度、社会发展模式甚至是价值观都有较强自信,并有强烈的对外宣介和推广冲动。欧洲是现代"人权概念"的发源地,素以保障人权、重视人道主义自居自傲,在国际人权问题上常常以居高临下姿态对待发展中国家,指责发展中国家的人权状况。人权高于主权、主权的有限性、民主的价值、人道主义干预等主张均是欧盟对外进行干预的有力工具和重要话语权,可以说欧盟对外干预是以人道主义干预理论为基础的。而为了解决人道主义干预的合法性问题,欧洲在其对外政策中不时提及"保护责任",却不提"负责任的保护".

  但本次难民危机中,欧洲在自身福利社会受到外来难民冲击的情况下,将民主、人权、福利等核心价值观放在一边,对难民的恐惧超过了同情、怜悯、援助,对"保护的责任"闭口不谈,更多强调的是"保护的负担".地中海、西巴尔干地区人道主义惨剧频发,从德国开始的"Pegida"欧洲反伊斯兰大游行煽动民族仇恨,欧洲多个国家出现针对难民营的暴力事件,都对欧洲的软实力构成了不可挽回的负面影响。各国政府在自身利益受损情况下的内顾政策更是被舆论批评为"伪善",特别是在欧盟协调各国应对难民问题立场的过程中,除了德国、瑞典等国家同意对难民持"门户开放"政策外,多数欧盟成员国"各人自扫门前雪,休管他人瓦上霜"心态明显,导致对欧洲人权卫士不过是"叶公好龙"的批评声音渐长,欧洲倡导的多元、包容等传统理念备受冲击。

  英国《金融时报》警告称,欧洲在世界上最值得骄傲的东西已岌岌可危,土耳其总统埃尔多安指责欧洲把地中海变成了"难民之墓".

  而 2016 年 3 月,欧盟与土耳其达成欧土"难民协议"后,各方对欧盟漠视土耳其人权状况表示失望,对欧盟此前"伪善"的人权立场进行了严厉批评,欧盟在现实需要面前有选择地采取"双重标准"深受诟病。联合国难民署官员表示,任何集体驱逐外国公民的协议都不符合欧盟法律。大赦国际表示,这一方案对寻求避难权是"致命打击".无国界医生组织官员指出,欧盟愿为难民危机在人权和难民法律问题上做出妥协。

  第三节 对欧洲一体化的影响。

  欧盟作为在国际关系中的一个超国家国际行为体,在国际关系中发挥了特殊重要的作用。在欧洲各国个体实力不足以单独成为一极的背景下,欧洲一体化的重要性凸显。从欧洲一体化历史来看,欧盟在危机中寻求机遇,并将内外挑战转化为推进一体化的动力的情况多有发生。自 1951 年法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订了建立欧洲煤钢共同体条约(《巴黎条约》)以来,欧盟先后经历了 7 次扩大,成员国从最初的 6 国发展到目前的 28 国,成为人口超过 5 亿的大型区域一体化组织。欧洲一体化进程也如逆水行舟,不进则退。

  在当前,欧洲一体化无论是在扩大还是深化这两个方向上都面临严重瓶颈。

  东扩意味着欧盟要平衡东欧"新欧洲"与西欧"老欧洲"、南欧穷国和北欧富国之间在经济实力、社会制度、文化传统和行为理念上的巨大差异。但在 2008年全球金融危机和欧债危机的冲击下,欧盟各国内部经济发展差异加大,"多速欧洲"已成为现实,欧盟协调各方利益的难度和压力越来越大。另一方面,由于欧盟东扩不断压缩俄罗斯的战略纵深引发俄方不满,特别是乌克兰危机爆发后,欧俄矛盾激化导致两败俱伤,欧盟继续东扩的脚步被迫放缓。各方普遍认为,2013年 7 月克罗地亚入盟后,欧盟将在一个较长的时间内不再吸收新的成员国。欧盟委员会主席容克也在上任伊始便表示,在其任内不再增加更多的欧盟成员国。

  深化意味着欧盟在政治、经济、财政等方面加大融合程度。新一届欧盟机构领导人上台以来,推出了一系列大刀阔斧的深化一体化措施,包括推出"有效多数"表决机制、1.1 万亿"欧版量化宽松"政策、3500 亿欧洲投资计划等,但仍然无法改变目前欧洲一体化深入面临的巨大困难。政治上,欧洲目前仍然处于政府间关系的阶段,欧盟机构对各成员国国内政治特别是人事任命无任何约束力,如欧盟很难对某些国家民粹、极端政党上台执政发挥影响。经济上,欧盟致力于推进经货联盟建设,但由于只有统一的货币政策而没有统一的财政政策,对成员国国民经济,特别是按照欧盟有关条约执行预算的监管力度和能力严重缺失。

  在此背景下,欧洲难民危机为欧洲一体化增添不确定因素。在欧债危机、乌克兰危机尚未彻底解决的同时,难民危机的爆发进一步放大了欧盟机构领导能力欠缺、各成员国矛盾分歧严重等问题。各国为分散自身压力,在展开"口水战"争夺话语权的同时,也纷纷作出加强内部边境管控的"小动作",是对欧洲一体化和《申根协议》的巨大倒退。虽然欧盟和各成员国对外宣称只是紧急、临时采取边控措施,但人员自由流动这一根本原则受损,欧洲一体化的基础也就出现动摇。在当前民粹主义、民族主义、排外思想甚嚣尘上的欧洲,严阵以待、以邻为壑的边控措施开启容易关闭难,保持内部边境开放面临巨大国内压力。由此可以看到,欧盟的治理模式正发生一些微妙的变化,传统一体化的正式规则式的治理模式正受到来自成员国越来越大的压力,现有的强制分配政策有解体的风险。因此无论从过去长时期的非正式治理实践还是今天执行正式规则时面临的巨大压力来看,欧盟难民事务中非正式治理相比正式规则似乎更加具有持久性和生命力。

  在民粹主义盛行的欧洲,非正式治理或蔓延至各个领域成为欧盟治理模式的"新常态".

  当然,欧洲一体化是欧洲历史发展的逻辑结果,维护了欧洲战后几十年的繁荣稳定,德、法等核心国家更对欧洲一体化有强烈的情感,也是其外交政策的基础,各成员国相互融合极为深入。现实地看,欧洲国家大都是中小国家,没有欧盟这棵大树遮风挡雨,很难在全球范围内有效维护自身利益。

  在当前双速、多速欧洲已成为现实的情况下,欧盟一体化在未来一段困难时间内的发展或将出现根据不同议题、不同领域和不同具体情况下的"菜单式"联盟的状态,在应对具体问题时根据利益组合的不同形成不同的小集体、小联盟组合形式,以提高决策效率。但同时,欧盟机构作为"后现代的治理模式",对成员国,特别是大国的约束能力将受到影响,其对外代表性也将不可避免地在短期内有所下降。

  第四节 对欧洲反恐形势的影响。

  欧洲难民危机与欧洲反恐形势间的互动增强。其中法国在 2015 年多次遭到恐怖袭击,在经历了年初《查理周刊》恐袭事件、6 月东部省份的"砍头案"后,11 月 13 日巴黎 11 区塔巴克兰剧场再次遭遇了伤亡数百人级别的恐袭。恐怖袭击对欧洲反恐形势构成严重冲击,各方对突发恐怖袭击的规模和破坏力感到震惊。各界人士普遍认为,恐怖主义在欧洲动作频频既是欧洲移民与难民政策失败的结果,又将客观上导致欧洲收紧移民与难民政策。大规模恐怖袭击在欧洲本土发生后,欧洲领导人认为自己与 IS 处在战争状态,但敌人藏身在巴黎、布鲁塞尔和其他欧洲城市的少数族裔聚居区,这与"9·11"后美国入侵阿富汗明显不同,更有挑战性。欧洲各国政府必须制定内部策略,应对境内种族主义和极端主义引发的深刻社会问题。与此同时,欧洲各国在安保上也面临两难局面,加强安全引发了民众对监控、司法和公民自由的担忧。

  从欧洲和西亚北非地区文明冲突的历史角度看,这次难民危机可以说是伊斯兰势力对欧洲的第三次大规模的冲击。第一次是伊斯兰世界在公元 8 世纪对西南欧的征服;阿拉伯军队横渡直布罗陀海峡攻占伊比利亚半岛,消灭西哥特王国。

  第二次是奥斯曼土耳其自 14 世纪 60 年代起对东南欧的征服,顶峰是 16 世纪 30年代对维也纳的围攻,直至一战前的俄土战争和巴尔干战争,尽管伊斯兰势力未能向欧洲腹地扩张,但阿尔巴尼亚、波黑和科索沃等东南欧地区已被伊斯兰化,并影响了日后欧洲的稳定。

  当前的难民危机可谓是第三次长达一个世纪的西亚北非移民冲击欧洲的顶峰。伊斯兰教绝对不等于恐怖势力,但其中小部分伊斯兰极端势力和恐怖分子随难民大军流入欧洲的问题确实存在。根据目前最新的调查进展,至少确认 1 名恐怖分子系在希腊登记的"难民".

  这一调查坐实了先前部分专家学者的担忧--恐怖主义的"本土化"和"回流化",即恐怖分子可能混入难民潜进欧洲,甚至恐怖组织将在赴欧难民中招募、培训新成员。如果欧洲处理不好难民的安置问题,走投无路或心怀不满的难民将更容易被恐怖组织引诱或招募,或造成欧洲安全形势恶化和社会对立。而法国针对"伊斯兰国"展开的复仇式的新一轮打恐行动客观上造成更多的叙利亚平民流离失所、奔赴欧洲,形成"难民越挡越多、打恐越打越恐"的恶性循环。

  为此,欧洲各国均加大了反恐投入。法国启动的"Vigipirate"安全计划使反恐情报部门新增预算 7 亿欧元,军队追加 38 亿欧元资金用于反恐,实施重要地点军队巡逻常态化。在巴黎地区就部署了超过 10000 名军人参与反恐巡逻和干预行动,强力部门全年都在减少和取消休假,一线人员的执勤压力重大。法国政府在反恐执法时重申并强化了上世纪 90 年代"存在犯罪意图即构成犯罪"的反恐特别法律规定。警方可以在判断恐怖袭击即将发生的情况下逮捕可疑分子并执行 90 天以内拘留。法国还在公共场所增加监控设施,取消手机用户匿名入网监控互联网信息,并大范围保存电话录音。

  2016 年 1 月,在欧委会移民、内部事务与公民委员会、欧盟轮值主席国荷兰和欧洲刑警组织的共同努力下,欧洲反恐中心(ECTC)正式成立。该中心隶属于欧洲刑警组织,工作重点是打击外籍恐怖分子、非法武器贸易和恐怖主义融资等,将为欧盟成员国间进行反恐情报共享、行动协调提供有效平台,从而提升欧洲刑警组织的反恐能力。

  从全球反恐总体局势来看,欧洲方向为全球反恐斗争牵制了大量的伊斯兰极端恐怖分子,客观上一定程度缓解了北美、亚太地区反恐的压力,但同时,如果欧洲不能妥善处理难民问题并有效抑制恐怖主义,将为恐怖组织和恐怖分子提供重要的人力、物力资源,恶化地区乃至全球反恐形势。

  第五节 对西亚北非地区局势的影响。

  本次欧洲难民危机从根源上来自于西亚北非地区动荡,同时,难民危机的持续发酵对欧洲、美国、俄罗斯等构成直接和间接的影响,反过来对叙利亚问题甚至整个西亚北非地区形势构成了一定"反作用力",对这一全球地缘政治较量最激烈、矛盾冲突最复杂的地区形势将产生多重影响。

  一方面,欧洲难民危机爆发后,欧洲各国媒体开始反思自身在叙利亚、利比亚、埃及等西亚北非地区国家的外交政策。美国在"重返亚太"的战略框架下,逐步从伊拉克、阿富汗撤军,本来企图将更多的战略力量部署到亚太地区,不想形成了西亚北非地区的权力真空,打破了各地区力量的均势,引发了地区国家和势力的斗争。但奥巴马政府并没有再次派遣武装力量奔赴叙利亚战场,而是将其欧洲盟友推到了第一线。欧洲批评人士认为欧洲盲从美国介入地区冲突,"阿拉伯之春"带来的不是稳定,而是动荡,最终搬起石头砸了自己的脚。

  当前,欧盟在叙利亚问题上的利益考量开始更多从欧俄关系角度入手,与美国在叙利亚问题上与俄角力存在政策温差,在阿萨德政府的去留等问题上的立场也并非像美国那样强硬。欧俄在叙利亚的博弈还与乌克兰危机存在紧密关联,欧洲在乌克兰、叙利亚两线与俄处于对抗状态,对欧洲自身经济造成巨大影响,而对美国影响有限,因为美俄贸易额仅仅是欧俄贸易额的十分之一。实际上,欧俄双方均希望缓和关系,法国总统奥朗德在巴黎恐袭爆发后第一时间奔赴莫斯科,与俄商讨联手反恐,德国也积极斡旋并在慕安会前召开叙利亚国际支持小组第四次外长会,各方最终达成关于叙利亚境内从 2016 年 2 月 27 日开始生效的停火协议。但从根本上讲,解决西亚北非地区的和平稳定问题的根本是要使阿拉伯国家、伊朗、土耳其、以色列这四大地缘政治力量恢复平衡,这在相当长的时间内是一个结构性难题。

  另一方面,为了从根源上解决难民问题,欧洲不得不加强对叙利亚境内恐怖分子的打击力度。在法国、英国先后宣布对叙利亚境内"伊斯兰国"武装实施空袭并将扩大空中侦察活动后,俄罗斯自 9 月 30 开始对叙利亚展开了一系列军事突袭行动。由于叙利亚停火协议并不适用于"伊斯兰国"和"胜利阵线"等联合国认定为恐怖组织的团体,而恐怖组织与反对派武装之间的界限并非十分清晰,美、欧、俄在叙利亚以打恐之名行维护代理人利益之实已是各方心照不宣的秘密。

  虽然俄罗斯决定从叙利亚撤军,但该国国内政局的混乱远远不是叙利亚自身能够解决的问题,叙利亚乃至整个西亚北非地区局势恐怕在短期内不会有建设性变化,甚至随时有可能重燃战火。

  综上两个方面,欧洲的西亚北非政策处于一个既要退、又不能全身而退,需要进、又不敢大步猛进的两难局面,虽总体上不会摆脱美国对西亚北非政策的大框架,但与地缘上远离该地区的美国相比政策也存在温差,如何与美、俄、阿拉伯国家、伊朗、土耳其、以色列互动将对该地区产生复杂深刻影响。

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