价格法制工作的困境和完善建议

随着我国依法治国基本方略的实行,人民群众的法律意识和法制观念不断增强,全社会对依法行政的要求也越来越高。新形势对各级价格主管部门依法行政工作提出了新的更高要求。切实重视价格法制工作迫在眉睫,经过多年努力,价格主管部门价格法制工作得到了不断完善,取得
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  随着我国依法治国基本方略的实行,人民群众的法律意识和法制观念不断增强,全社会对依法行政的要求也越来越高。新形势对各级价格主管部门依法行政工作提出了新的更高要求。切实重视价格法制工作迫在眉睫,经过多年努力,价格主管部门价格法制工作得到了不断完善,取得了较大进展。为推进依法行政工作发挥了应有的作用。但是,与现行的社会主义市场经济体系、党的十八大明确提出全面推进依法治国,加强建设社会主义法制国家要求相比,价格法制工作仍存在不少差距。

  一、价格法制工作面临的困难

  (一)价格立法不健全价格行政执法

  法律体系由法律、行政法规、地方性法规、规章和规范性文件等多个层次的法律规范组成。

  目前现行有效的价格行政执法法律有《价格法》和《反垄断法》,行政法规主要有《价格管理条例》、《价格违法行为行政处罚规定》(以下简称《处罚规定》),另外还有一些地方性法规、部门规章及规范性文件等,其中《处罚规定》是《价格法》颂布施行后制定的唯一一部价格监督检查行政法规。从法律层级角度看,《价格法》与《处罚规定》是上位法与下位法的关系,《处罚规定》的内容来自于《价格法》的原则规定,是对《价格法》的具体化,它上承《价格法》,下接地方性法规和规章,对《价格法》规定的价格违法行为的表现形式和法律责任作出了具体规定,是价格执法法律体系中一部重要的行政法规,也是价格主管部门在实际工作中最常用的价格监督检查法规。

  但是从《价格法》到《处罚规定》在适用范围上仍存在一定狭义,有关条款还有待于进一步完善。主要体现在一是如《价格法》中“国家行政机关的收费,应当依法进行,严格控制收费项目、限定收费范围、标准。收费的具体管理办法由国务院另行制定”,因为《处罚规定》是对《价格法》的具体化,因此也不适用上述领域。

  由于对行政事业性收费目前国家还没有出台具体的管理办法,在实际工作中,多数价格主管部门在定性处罚这类问题时选用的条款一般为地方性法规或规章,容易形成对同一问题在不同地区适用法规条款不一的局面,不利于全国统一定性处罚;二是如《处罚规定》第九条“经营者不执行政府指导价、政府定价的,责令改正,没收违法所得,并处违法所得五倍以下的罚款……”。

  平时,我们经常接到群众举报,城市公交车在票价执行上经常多收一元钱,我们按每车40人次计算,多收价款为40元,如按《处罚规定》第九条处以违法所得五倍罚款,最多罚款200元,这样处罚对当事人(公交车)根本起不到震慑作用,从而出现屡查屡犯,屡禁不止现象,群众反映强烈。

  如按国家发改委关于贯彻实施新修改的《价格违法行为行政处罚规定》有关问题的通知(发改价检[2011]77号)中“单次违法金额很小,但有证据证明经营者重复多次实施了违法行为,由于账簿和票据不全无法查实具体数额的,按照没有违法所得的规定处罚”,可以处5万元以上50万元以下的罚款,这样的处罚无论从法理或情理上说都是当事人(公交车)心里预期无法承受的,更不要说情节严重处50万元以上200万元以下的罚款了;三是如《价格法》和《处罚规定》在定性处罚表述存有瑕疵,容易带来执法风险。

  在《价格法》中对经营者不执行政府指导价、政府定价、不正当价格行为等的处罚一般表述为“没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款……”,但《处罚规定》中对上述违法行为的处罚一般表述为“没收违法所得,并处违法所得五倍以下罚款……”,我们理解为:如引用《价格法》对上述价格违法行为定性处罚,首先要没收违法所得,其次是可以并处违法所得五倍以下罚款,但也可以不罚款;但如引用《处罚规定》定性处罚,则没收违法所得的同时还要并处5倍以下罚款。 《价格法》中“可以并处”是选择,《处罚规定》中“并处”是必须。

  在2012年药品价格专项检查中,某局对29家医疗机构因拒缴违法所得申请人民法院强制执行时,法院在审理中发现该局对超出加价率销售药品多收价款在实施行政处罚中,引用《价格法》第三十九条的同时又引用《处罚规定》第九条,法院认为存在执法风险,建议该局在以后处理类似案件中,最好引用《价格法》实施行政处罚,如引用《处罚规定》则必须处以违法所得5倍以下罚款。

  我们认为:在实际操作中如单独引用《价格法》进行定性处罚,又如何体现《处罚规定》?若只引用《处罚规定》,又可能出现定性说理不充分,不具体,不细化,达不到说理式文书的要求,同时被处罚对象也不易接受。若同时引用《价格法》、《处罚规定》,又必须处以违法所得五倍罚款,否则存在执法风险。

  究竟引用那部法律法规条款才能有效实施行政处罚又能规避价格主管部门失职、渎职风险,笔者认为值得探讨和研究。

  (二)法制机构不健全

  随着依法行政的全面推进,各级政府的法制机构都较为健全,有专门机构、专门人员、专项经费、清晰的工作职责等。但是作为政府职能部门,法制机构普遍存在机构不健全、经费无保障、人员不到位的局面。一些地方政府职能部门法制机构的作用缺失或者微乎其微,不当执法行为得不到及时纠正,执法不严的现象时有发生。

  目前县级价格主管部门一般不设法制机构,其职责多由办公室或监察室代理(或检查分局代理),即使有法制机构也多为内部设立,多数带有“临时机构”色彩,机构性质不明确,在遇一般性科室调整(更不要说机构改革)时,极少保留。

  (三)人员配备不到位

  价格法制机构的不健全,造成人员配备不到位。据了解,县级价格主管部门将价格法制职责由办公室或监察室代理的,其从业人员多为综合性人员,因其涉及的工作面广量大,根本不可能有过多时间研究价格法制工作,其专业水准与价格法制建设要求相比还是有所欠缺,而单独内部设立的价格法制机构,因未纳入政府部门办公科室序列,自然也就无编制规划、经费计划、专业人员等,其从业人员多为从检查分局(所)借用,且从事的价格法制具有一定的局限性,一般只针对价格行政处罚实施法制监督、指导等,忽略了价格认证、成本监审、定调价、规范性文件出台等法制监审工作,同时受机构性质、办公经费、编制待遇等因素影响,人员变动较为频繁,具有很不稳定性,不利于价格法制工作的长期开展。

  (四)执法能力待提高

  目前,基层价格监督检查人员队伍普遍存在人员年龄老化、知识结构偏低等现象。受价格行政执法编制制约,人员流动慢,结构简单,部队转业、退伍人员占多数,文化偏低,多数是通过在职自学获得中专、大专、本科文凭,科班出身凤毛麟角。因为长期受计划经济体制下管制思维、管理方式的影响,不依法行政、不作为、乱作为、不严格执法的情况还未完全消失。

  上述问题的存在,不可避免地出现一些价格行政执法人员的依法行政观念淡薄,知识更新跟不上形势发展的需要,价格执法能力还有待进一步提高。

  二、进一步做好价格法制工作建议

  价格行政执法作为一项重要的市场价格监管工作,必须严格依法行政、坚持依法治价。

  价格法制工作的主要目标是:认真贯彻《价格法》,全面推进依法行政;建立健全价格法制监督机制,加强价格法制宣传教育;强化依法行政意识,完善依法行政制度,提高依法行政水平;坚持依法治价、依法行政,做到价格行政有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

  针对价格法制工作面临的实际困难,为进一步做好价格法制工作,实现预期目标,我们建议:

  (一)加强价格立法工作

  政府应加快价格立法步伐,提高价格立法工作质量和效率。立法要体现党的方针政策和“三个代表”重要思想,体现改革创新精神;严格遵循立法工作程序,把好立法质量关,确保价格法律法规规章的严肃性、权威性、科学性和可操作性;建立定期清理制度,及时修改和废止与形势发展不相适应的法规规章;加强立法、司法解释,对一些新出台的法律、法规、规章等,及时出台有关配套实施细则、办法或释义、司法解释等;尽快出台行政事业性收费管理办法,便于全国统一定性处罚;完善相关法律法规条款,建议将《处罚规定》中“并处”
违法所得五倍罚款修改为“可以并处”违法所得五倍罚款,同《价格法》表述一致,同时增加一条选择性数额以下的罚款。

  (二)加强法制机构建设

  加强政府价格主管部门法制机构建设,为全面推进依法行政、依法治价提供组织保障。各级政府主要领导要高度重视法制工作,尽快健全部门法制机构;价格主管部门主要领导要做好政府主要领导和有关组织部门领导的思想沟通、汇报和协调工作,积极争取将“法制”列入价格主管部门正常工作科室序列,须经编办、人事、组织等部门明文认可,设立专属编制,明确职责,定岗定位等,提高价格法制管理地位;积极协调、争取财政经费,保证法制工作的正常运转。

  (三)加强执法队伍建设

  针对目前价格行政执法人员及法制从业人员知识结构不合理、队伍整体素质偏低等现状,一方面要加快价格执法和价格法制工作人才培养,通过在职培训、短期培训和长期深造等相结合的方式,提高现有人员的综合素质,吸纳高素质的人才补充价格执法和价格法制干部队伍,另一方面还要切实加强自身建设,不断提高政治和业务素质,提高理论思维能力、业务工作能力、创新能力和协调处理复杂问题的能力,以适应新形势、新任务的需要。

  充分发挥法制工作机构在依法行政中的参谋助手作用,将法律素质高、业务能力强、有责任心的同志充实进法制机构,为政府制发规范性文件、行政决策、处理矛盾、解决难题出谋划策,在案件审理中坚持审理原则,主动发表建议,严把案件审理关,有效避免错案的发生,逐步使价格法制工作走上规范化、程序化、制度化轨道。

  (四)加强价格执法监督

  一是外部监督。自觉接受人大监督和政协民主监督,接受人民法院按照《行政诉讼法》的司法监督,来自检察机关开展的反渎职调查检查监督,以及政府法制机构依照《行政复议法》的行政监督。二是内部监督。价格主管部门纪检监察机构要不定期地对各类价格检查案件、价费审批备案、价格认证、成本监审等环节的执收和服务单位进行监督、回访,对依法行政情况可通过电话回访、上门回访、问卷调查、短信回访等不同形式进行了解,同时对各执法环节、执法程序、案件审理进行全面跟踪监督;强化上级价格主管部门对下级价格主管部门的监督,规范价格执法行为,正确行使价格执法权,杜绝违法违纪行为,促进依法行政。

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