高校建设工程审计现状与改进对策论文

一、当前高校建设工程全过程审计现状 (一)审计介入点不同 《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财﹝2007﹞29号)(以下简称教育部29号文)指出,对“大中型建设工程应实施全过程审计;也可根据重要性和成本效益原则,结合内部情况,对大中型建
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  一、当前高校建设工程全过程审计现状

  (一)审计介入点不同

  《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》(教财﹝2007﹞29号)(以下简称教育部29号文)指出,对“大中型建设工程应实施全过程审计;也可根据重要性和成本效益原则,结合内部情况,对大中型建设工程项目部分阶段或环节进行全过程审计。”实际上,各高校基本从自己学校实际情况出发,选择不同的介入点开始审计。有的从工程量清单编制审核介入,有的从施工单位招标开始介入,有的从工程施工开始介入,不一而足。而从投资估算开始介入,对大中型建设工程项目的全部内容进行全过程审计的高校极少。

  (二)审计范围不同

  全过程审计的内容主要有11个方面:(1)工程审批程序审计;(2)设计审计,包括初步设计审计、施工图设计审计和设计变更审计;(3)工程量清单编制审计;(4)工程招标投标审计,包括招标文件和招标程序审计;(5)工程合同审计,包括合同签订前对合同条款的审核把关和合同执行审计;(6)拆迁审计;(7)内部控制制度审计;(8)工程物资采购审计;(9)隐蔽工程审计;(10)额外工程审计;(11)工程进度审计,即定期对工程量清单执行情况进行审计。由于审计介入点不同和具体审计方案不同,各高校的全过程审计基本都未完全涵盖以上内容。

  (三)审计深度不同

  所谓审计深度,是指对审计事项的审计细致程度。比如工程量清单编制审计,有的高校是全过程审计方和建设主管方委托的清单编制单位背靠背编制清单,然后将两份清单进行比对,在此基础上出具审计报告;有的高校没有安排全过程审计方编制工程量清单,只对建设主管方提供的工程量清单进行审核。两者效果必然不同。再如,对工程变更联系单的审计,是对所有工程变更联系单都进行审计,还是只选择金额比较大的进行审计,金额大小的划分界限是多少。这种审计深度问题贯穿于全过程审计的始终,对审计结果有着重要影响。

  (四)审计主体不同

  目前高校工程审计专业人才紧缺是一个普遍现象,因此,很多高校都是委托社会上的工程造价咨询公司进行全过程审计。代表学校进行委托全过程审计业务的部门一般是高校内审部门(审计处)。而有的高校是建设主管部门(一般是基建处)既代表学校进行工程建设管理,同时又代表学校委托事务所对所管理的建设工程项目进行全过程审计。还有的高校是建设主管部门委托一家事务所进行工程造价控制咨询,内部审计部门委托一家事务所进行全过程审计。另外,各高校与事务所所签审计合同不同,导致学校及代表学校委托审计业务的部门与事务所的合同关系具体内容不同,即甲乙方权责界定不同,这些对全过程审计工作的开展及审计质量都会产生直接的影响。

  (五)审计方与建设管理部

  门权责范围不同教育部29号文对全过程审计的定位为“监督、控制和评价”。但在全过程审计实践中,经常出现的审计越位、错位、缺位现象表明,对这一审计定位的把握是一个难点。有些项目中,审计方在每一个工程管理环节都需要签字认可,没有审计负责人签字同意工程量确认无效,没有审计负责人签字同意不能进行工程变更,没有审计负责人签字同意不能支付工程款。还有一些项目中,审计方只是针对同一建设工程项目的不同阶段进行结算审计,将原本要在建设工程全部竣工后一次性做的结算审计分批提前完成而已。这两种情况反映出不同高校建设工程项目的全过程审计中,审计方与建设管理部门的权责范围是不尽相同的。前者存在明显的越位错位现象,而后者严格意义上不能称之为全过程审计。

  二、高校建设工程全过程审计存在问题的原因

  (一)高校建设工程项目全

  过程审计处于探索期高校建设工程全过程审计在我国是一项比较新的工作方式,无论是理论层面还是实践层面都处于探索期。目前,高校建设工程项目全过程审计的不成熟性表现在:(1)没有成熟的套路。目前没有一种大致成熟的套路可以参考或者复制,各高校的具体做法不一,效果殊异。(2)相关制度不够细致完善。比如关于全过程审计的理论研究认为应从工程立项开始介入审计,但在实践中这一点很难做到。(3)相关文本没有规范性范本,比如全过程审计委托合同应该是对全过程审计职责范围的契约界定,但没有像《施工合同范本》(通用条款和专用条款详细准确)这样的文本可供参考,各高校的全过程审计委托合同内容不同,格式不一,这与各自对全过程审计相关概念的理解不同及具体做法不同前后呼应,以致不同高校做法大相径庭。

  (二)高校内部审计有效性有待提高

  高校大中型建设工程项目一般由学校领导担任负责人,由学校基建部门为主组成日常管理部门,学校审计部门作为与基建部门同级的内部机构,在面对同级部门和上级领导时很难做到完全真正独立,这种情况在全过程审计不规范、不完善的情况下尤为突出。另外,高校审计部门和审计人员的胜任能力参差不齐,全过程审计相关各方对审计任务和职责的共识度较低,这些因素一起对高校建设工程项目全过程审计的有效性产生负面影响。如何做到参与而不干预、监督而不越位、控制而不管理,评价而不决策,是高校建设工程项目全过程审计面临的现实问题和难点。

  (三)内部审计力量不足及事务所水平存在差异

  目前高校内部审计部门工程审计人员少、任务重的现象仍很普遍,因此,大部分高校的全过程审计委托社会中介机构进行,借助于社会中介机构的专业优势和人力资源优势开展全过程审计,同时,高校内审部门对委托的社会中介机构的全过程审计工作进行指导、管理和监督。这种情况下,高校内部审计人员的胜任能力,事务所相关审计工作人员的胜任能力,以及双方职责关系的合同约定对全过程审计的有效性和审计质量产生重要影响。目前,高校内部审计人员专业水平和管理能力差异较大,事务所对高校内部管理及全过程审计工作的理解和经验差异、事务所派出的审计工作人员专业结构和水平差异、高校与事务所的委托合同内容的差异共同构成了审计队伍整体水平的巨大差别,相应地,全过程审计的有效性和质量也存在较大差别。

  三、高校建设工程全过程审计的改进对策

  (一)提高制度化规范化水平

  出台相应的法规和制度文件,厘清概念,规范操作,对于高校建设工程全过程审计工作高效开展有重要意义。首先,厘清全过程审计相关概念,准确界定全过程审计的起点、终点、范围、要点等,明确审计方的职责,并形成规范性的法规或制度文件。这是做好全过程审计工作的基础。其次,提供相关文本的参考范本,提高全过程审计的规范性和可操作性。比如全过程审计协审单位招标文件参考范本,学校与协审单位合同范本,全过程审计小组技术人员标准组成等。最后,完善全过程审计的相关辅助性制度,比如全过程审计协审费用计算等,这是全过程审计工作规范有序开展的重要保障。

  (二)高校内部加强审计沟通与协调

  高校建设工程全过程审计工作涉及到学校审计部门(审计处)、协审单位(事务所)、学校基建管理部门(基建处)、施工单位和监理单位,部门多,业务交往复杂,即使各方准确充分理解彼此职责范围和分工,相互间需要沟通的信息量也是非常大的。实际情况是,相关各方对于全过程审计的认识并不完全一致,甚至有较大的差异和误解,这为原本复杂的沟通增添了难度。尤其是作为同一学校内部平级部门的基建处和审计处,分别在项目建设和全过程审计中履行重要职责,负有主要责任,既需要密切协作,又存在固有矛盾,两者关系对项目建设和全过程审计都影响巨大,因此,学校管理层因其行政管理层级较高,既要关注项目建设和全过程审计目标实现,又要在加强对项目建设工作领导的基础上,强化对全过程审计的领导和管理,促进各方优化沟通,团结协作。

  (三)高校内审部门加强对事务所的遴选和管理

  全过程审计的成效在很大程度上取决于事务所的工作成效,因此,对事务所的遴选和管理是高校内审部门的重要工作内容。优质的招标文件是事务所遴选工作的关键。在高校建设工程全过程审计理论和实务工作并不完善的情况下,具体的全过程审计工作大部分依据来源于招标文件和委托合同,这更凸显了招标文件的重要性。招标文件中一般包括招标需求、评标办法和评分标准、合同主要条款,这些是对拟确定的事务所的要求、产生办法的描述,是对全过程审计委托关系双方职责的初步界定,也是对通过招标确定的事务所工作开展的指导和约束,因此必须仔细推敲,准确表述,通过招标文件将全过程审计工作的理念予以体现,通过招标选择实力较强的事务所承担全过程审计协审工作。

  (四)根据审计环境和审计目标制定合适的审计方案

  教育部29号文最后一条为“各部门、各单位的领导应充分认识建设工程全过程审计工作在规范建设工程管理、提高投资效益、促进廉政建设中的重要作用,认真组织实施。同时,根据本意见,结合本部门本单位的实际,制定或修订关于建设工程项目全过程审计的制度或实施办法。”其中,“规范建设工程管理”、“提高投资效益”、“促进廉政建设”是审计目标的宏观概括,但具体实现程度必然受制于“本部门本单位实际”等现实的审计环境。审计环境包括学校自身决策程序,内部审计部门人力资源情况,学校内审部门和建设部门相互关系等。高校内审部门和协审事务所应充分沟通、讨论、分析全过程审计发展现状和本校审计相关现状,共同制定目标积极又切实可行的审计方案,高质高效完成全过程审计工作。

  作者:马红岩 单位:杭州电子科技大学

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