关于构建我国新能源产业税收支持政策体系的建议

[摘要]在化石资源日益减少,无法满足经济生产需要之际,新能源产业这一环境友好型产业的发展将登上历史舞台,改善我国能源结构,提升经济发展质量。但目前我国尚未形成完整的税收支持政策体系,还存在政策范围不明确、子产业间税负不均,以及政策反应滞后等问题。因此
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[摘要]在化石资源日益减少,无法满足经济生产需要之际,新能源产业这一环境友好型产业的发展将登上历史舞台,改善我国能源结构,提升经济发展质量。但目前我国尚未形成完整的税收支持政策体系,还存在政策范围不明确、子产业间税负不均,以及政策反应滞后等问题。因此,本文通过梳理现行政策并分析存在的不足之处,提出了要加强税收立法、明确政策范围、提高政策灵活度、在子产业和生产链各环节间均衡税负等政策建议。

[关键词]新能源;税收政策;税收优惠;政策支持

[中图分类号]F810.42

一、促进我国新能源产业发展的意义

在常规能源,如煤炭、石油等的大量消耗与余额不足问题已经难以支撑国家经济和产业发展,且由常规资源的利用造成的环境污染迫在眉睫之际,国家开始关注并鼓励新能源产业的发展。所谓新能源,指的是区别于常规能源,在开发和使用的过程中给环境带来的负外部性较小的新型、非常规资源。

国家大力支持新能源产业的发展,主要有经济发展和环境保护两个层面的考虑。从经济发展角度,新能源大多数为清洁能源,具有利用效率高、储藏量高等经济优势,在开发和利用技术成熟的前提下可以节省生产成本,提高生产效率,同时新能源产品相对于常规能源产品来说拥有更为广阔的市场前景,具有很大的发展空间,在未来可以创造更多的经济价值,甚至有可能成为我国经济发展的支柱性产业。从环境保护的角度,在保持经济发展活力的同时,新能源作为环境友好型能源,能够减轻由于生产生活为大自然带来的环境压力和负担,修复因资源过度利用开发损害的环境承载力。

2016年12月,国家出台了《能源发展十三五规划》,其中的关键目标是实现我国能源结构的低碳化;李克强总理在《2017年政府工作报告》中多次强调要加强环保方面的监管力度,攻破机制和技术的难关,早日实现再生能源发电上网;《2017年能源工作指导意见》中更是明确提出,应促进能源供给端和消费端的协调,提高清洁能源发展质量和效益。国家的宏观调控与政策导向能够为新能源产业的发展扫清障碍,提供帮助,其中税收政策作为重要的调控手段,对于产业健康有序发展起到了必不可少的推动作用。因此,尽快建立健全我国新能源产业的税收支持政策体系,使用鼓励性税收政策与相关政策配套进行的机制激励产业发展,将会起到积极作用。

二、我国新能源产业税收支持政策现状

目前,我国尚未对新能源产业税收支持政策进行立法,因此本文从一般性全产业优惠和各税种税收优惠两个层面,分别梳理了我国新能源产业税收支持政策。

(一)一般性全产业优惠政策

由于目前对于新能源产业的定义尚未出台,因此本文列举了符合科技创新、技术进步或环保节能要求的几种总体性优惠政策,见表1。新能源企业只要符合以上几种税收优惠的条件,均可向当地主管税务机关申请享受该项优惠。

(二)不同税种税收优惠政策

本文梳理并列举了公认属于新能源产业的太阳能光伏产业、风能发电产业和生物质能产业等发展的税收政策,并按照增值税、所得税、关税等不同税种,进行了分类总结,如表2-4所示。

(三)我国新能源产业税收支持政策体系的特点

1.涉及的税种较少。优惠力度集中于增值税、企业所得税和关税,而资源税、消费税等相关税种调节作用差,税负较低。值得注意的是,在逆向调节新能源产业发展的税收手段中,资源税可以对传统能源的使用产生限制作用,但目前高污染和低污染能源的资源税税负差别并不大;消费税的税负主要由消费者承担,因此可以对新能源产品的市场推广产生推动作用,但目前消费税除了对电动车之外没有对其他的节能汽车等获得环保和节能效率标志的汽车实施减免税的优惠。

2.涉及的子产业较少。目前新能源产业没有明确的范围规定,因此优惠政策散落分布在太阳能光伏产业、风电产业、生物质能产业等子产业中,对于正处于发展起步阶段的子产业并没有纳入优惠范围。

3.税收优惠的形式较为单一。目前形成的税收优惠政策以增值税即征即退、所得税优惠税率、税额抵免等方式为主,种类较为单一。

4.税收优惠作用环节单一。目前的新能源产业税收支持政策多着力于生产环节,即减轻生产商或供应商的税负,涉及消费者或下游企业的优惠政策较少。

三、我国新能源产业税收支持政策存在的不足

我国税收政策在支持新能源产业发展的过程中,的确起到了一定的积极作用。但面对复杂的产业环境和日新月异的技术变化,税收支持政策的体系构建尚不完善,难以满足产业需求,造成规定范围不明确、子产业间税负差异大、退出机制缺乏保障等问题。

(一)政策范围和规定不清楚,执行力度打折扣

1.缺乏新能源概念和范围的规定。新能源产业的定义最早出现在《中华人民共和国可再生能源法》中,之后我国并未给出有关新能源、新能源产业或新能源产品的任何相关官方的概念、定义和范围规定,导致目前缺乏对于新能源优惠政策适用范围的肯定,这是难以建立起完整的新能源产业税收支持体系的重要原因。

2.政策实际执行内容规定不清楚。对于一些新能源支持政策虽然有明确的优惠授予对象,但并未规定该政策是在生产还是销售的某一环节执行,导致了税收政策的实际执行效果大打折扣。对于企业来说,生产链条的完整性和税负的均衡性是保持正常生产经营活动的必备前提,因此税收政策执行的模糊会导致在不同生产链条的环节税负不均,从而可能会打断企业的生产经营方略,影响企业正常生产和销售活动的有序进行,也会影响到最终产品投入市场后的影响力和竞争力。

3.税收政策覆盖面不广。目前,新能源税收支持政策的针对对象是明文规定符合规范的项目或产品,而对于不属于规范内明文规定,或者不在国家能源局目录中的新能源技术,虽然同样可以满足生产经营需要,且为环境友好型清洁能源,却依然无法享受同等的税收优惠。税收支持政策无法根据实际情况灵活进行运用和调整,将会导致不同新能源项目或技术间产生税负差异。

(二)政策反应滞后,企业缺乏完善保障机制

新能源产业的发展与科学进步的速度应该保持一致,而这种日新月异的变化却难以被税收支持政策吸纳,从而导致了政策效应的反应滞后,影响了产业支持力度。例如,很多政策在多年内连续沿用而不根据科技进步的速度进行调整,必将导致部分刚刚完成研发上市的先进的新能源技术无法满足税收优惠条件而被排除在外,不利于其起步阶段的发展。此外,对于正处于研发阶段,在资金、政策等方面急需支持的新技术、新能源和新产业发展道路可能会因为政策的不到位和不同步而失去发展动力,陷入僵局。

完整的税收支持体系应该包含企业的全生命周期,包括研发、生产、销售和推出等多个环节。而目前的税收政策大多关注生产和销售环节,对于起步阶段和退出阶段的新能源企业帮助少之又少。例如在前几年得到政府优厚补贴而迅速发展起来的光伏产业,由于野蛮生长而不受控制,不顾市场压力,导致产能过剩,多数光伏企业面临倒闭和退出市场的风险。然而在该环节缺乏政府政策的有力支持,导致这些企业进退两难。同时,缺乏完善的退出保障机制也会导致新能源产业的吸引力不足,一些潜在投资者或创业者可能因为担忧而不敢进入该产业,影响了产业发展的活力。

(三)子产业间税负不均

新能源产业拥有很多子产业,例如太阳能产业、风能产业和生物质能产业等。不同的子产业应该享受同等的税收优惠政策,然而我国生物质能产业由于是新能源产业的后起之秀,目前只有农林生物质能资源和沼气发电项目有税收优惠政策;而对于太阳能产业和风电产业则集中了“爆炸式”的税收优惠,导致了一定的产能过剩问题。此外,对于一些子产业来说税收优惠形式单一,例如太阳能光伏企业的税收优惠集中在增值税优惠上,风电产业的税收优惠集中在生产商所得税上,难以形成全产业链均衡的税收减负。

四、构建我国新能源产业税收政策支持系统的建议

(一)加快完善税收优惠立法,明确政策范围

尽快使税收立法,是为了促进中央与地方税收优惠政策的统一与协调,是为了加强税收政策的权威性和可操作性,避免企业在申请税收优惠时无所适从,因为对政策的理解不同而失去享受优惠的权利。新能源产业税收政策立法,也是配合国家十三五能源规划的指导要求,与能源部门等其他部门携手完善新能源产业政策支持体系的构建。

同时,要尽快明确新能源产业的定义和范围,删除模糊不清的概念界定,做到既有统一的产业支持政策,也有针对个别子产业的优惠政策:同时,扩大税收优惠涉及的税种范围,包括消费税等其他税种也给予适当的优惠措施,全面降低新能源企业的税收负担。

(二)提高税收政策灵活度,优惠方式多样化

税收支持政策必须紧跟科技进步的脚步,达到一定的前瞻性。尤其是在新技术尚未开发成功或者刚刚投入市场的起步阶段,给予一定的政策倾斜和优惠导向,支持和鼓励新能源产业的科技创新和研发工作,为科研活动提供充足的资源和空间。

同时,在制定税收支持政策时也应充分考虑市场需求,在目前能源消费增速放缓的节点应给予消费者一定的税收抵免优惠,在某新能源产业发展迅速,且出口订单增加的同时及时给予出口退税的优惠。总之就是尽量满足税收政策“相机选择”的设计要求。

此外,要多样化税收优惠的方式。可以借鉴美国、欧洲等发达国家的做法,采用税收返还、税收抵免、加速折旧等多种方式相结合的办法,而不是不考虑不同产业的自身特点统一采取增值税即征即退或所得税15%的税率。

(三)平衡子产业间、生产链各环节间税负

第一,税收优惠政策应该覆盖各个子产业并尽量做到税负均衡。对于发展较为成熟,甚至出现产能过剩的子产业及时进行政策调整,将政策覆盖面扩展到消费、流通等其他环节,将受益人群扩展到消费者、流通企业等对象,及时消化多余产能;对于刚刚起步的子产业要在研发阶段多基于税收优惠政策支持,为企业生产研发活动提供必要的资源,例如可以适当降低研发阶段企业的所得税税负等。

第二,税收优惠政策的作用环节应该在产业链各环节保持均衡。对于处于上游的生产企业来说,针对其核心的成本问题应采取允许生产相关增值税进项抵扣、生产设备的加速折旧优惠以及研发费用的加计扣除等方式进行政策支持;对于处于中游的流通企业来说,主要给予增值税、消费税等流转税方面的优惠,降低流转成本,也为下一个环节的产成品降低税负:对于处于下游的销售企业来说,要充分利用税收优惠政策避免税收负担转移到消费者身上,可以采取针对消费者的所得税抵免等优惠,这样也有利于打开新能源产品的市场。在最后一个环节退出时,也应给予一定的优惠化解产能过剩的问题,降低退出门槛和成本,减轻经营者的后顾之忧。

五、结束语

构建完善的税收支持政策对于全面促进我国新能源产业的健康发展能起到关键性作用。目前由于新能源产业具有技术进步快、更新换代快、子产业分散等自身特点,因此迫切需要具有前瞻性,全面性和灵活性的税收支持政策体系,从生产研发到市场销售,再到退出机制,全方位保障产业内企业的健康成长,为企业提供充足的资源和发展空间。

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