南非宪法环境权条款及启示

在“一带一路”合作倡议下,中非关系全面推进。因此,全面了解南非的环境资源法律制度及其发展历史是我国与南非加强经贸环保合作、应对全球气候变化、分享环境司法经验的前提基
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  在“一带一路”合作倡议下,中非关系全面推进。因此,全面了解南非的环境资源法律制度及其发展历史是我国与南非加强经贸环保合作、应对全球气候变化、分享环境司法经验的前提基础。下面是小编搜集整理的相关内容的论文,欢迎大家阅读参考。

  摘要:近年来,全球环境问题日益严峻,环境权入宪成为各国立法保护生态环境的一股潮流。在非洲,已有26国对环境权进行了宪法化的规定,是环境权入宪的主力军,其中以南非宪法环境权条款最为完备。南非宪法第24条赋予每人皆有无害于健康与幸福的环境权利,规定了国家通过合理立法和其它措施履行环境保护义务。不论是条文内涵还是法律规则,南非宪法环境权条款均具有重要的法律价值,可以为我国环境权入宪提供有效的立法借鉴。

  关键词:宪法环境权;环境保护;生态文明;南非

  引言:

  1.中国与南非作为当今世界上主要的新兴经济体和发展中大国,在全球气候变化框架下,两国均发挥着积极作用。20xx年12月2日至5日,习近平主席访问南非并参加第二届中非合作论坛约翰内斯堡峰会。期间,中国与南非签署了约合419亿元人民币的合作协议,能源开发、应对气候变化、加强环境保护、发展绿色经济等是这些协议倡导和关注的焦点。①非洲国家一贯重视自然生态,如何在大规模经贸投资中避免环境法律纠纷成为了合作中的关切点。

  2.为此,增进对南非环境法律制度的了解,是未来中南之间进一步发展绿色经济与商贸往来、应对全球气候变化、开展环境合作的有力保障。了解南非的环境法规,其重点就是掌握以宪法第24条环境权为核心的环境法律体系。另一方面环境权入宪成为热点,而南非宪法环境权条款的法律内涵与设计规则最为完善。因此,从法律实践与环境权理论两个视角来看,南非宪法环境权条款颇具研究价值,由此形成的宪法位阶的环境法律,对我国环境权入宪具有一定的立法借鉴意义。

  一、南非宪法环境权条款的历史流变

  1.1随着环境问题的日益严重和公民环境意识的提高,在非洲,1992年以后制定或修改的宪法大多制定了环境权条款,而那些在1989年之前制定的宪法,虽缺失环境条款,但通过修正案的方式在近年增设了公民环境权的规定。[1]13当前,在人权状况有所改善的非洲,环境权作为第三代人权的一种,有26个国家将其写入宪法。②其中,又以1996年《南非共和国》宪法第24条环境权条款的规定最为完善。历史上,南非共颁布过5部宪法,但1909年、1961年和1983年宪法均未提及环境权,在殖民掠夺和种族隔离的背景下,南非本土居民的环境权益受到极大的破坏。这种状况在1993年《临时宪法草案》与政治民主改革中得到了改善,“临时宪法”为了废除困扰南非的族歧视制度、保障公民的基本权利,特在“权利法案”中列举了广泛的公民权利,并以独立篇章的形式写入宪法,“每个人都应该有不影响他们幸福的环境权利”的环境权条款被首次写入宪法,成为了南非宪法环境权条款最早的雏形之一。

  1.2从德克勒克总统开放党禁的1990年至现行宪法颁布的1996年间,环境权条款在南非各政党和组织的宪法性文件中不断演变。首先,南非法律委员会起草的“权利草案”,第30条陈述了“人人皆有不暴露在有害或严重影响人类健康与幸福的环境中的权利,同时有权保育和保护那些环境。”其次,非国大起草的《南非新宪法权利法案》第11条确定了基本生活权利,“每个公民将被赋予生存所必须的食物与水的权利,得到庇护、基本健康照料、基本教育以及清洁与健康的环境。”再次,因卡塔自由党起草的《夸祖鲁-纳塔尔州宪法》第53条舒适与清洁的环境规定,“国家应当认识到当今与未来公民生活在舒适与清洁环境中的权利。公民可以采取法律行动,在法律决定的情况与范围内,代表本群体向引发环境损害的人提起诉讼。”

  1.3此外,南非《栖息地委员会提议草案》也规定了“每个人有无害于健康和幸福的环境或者每个人有支持健康与幸福的环境的权利。”[2]177-184以上这些都是南非在1996年宪法颁布以前,各种宪法性文件中出现的环境权条款表达,在历史流变过程中,南非环境权条款逐渐成型。一方面,确定“每个人(Everyone,Ev-erycitizenorEveryperson)”都是环境权利的主体,而“国家(Thestate)”则是履行环境保护职责的主体;另一方面,确定环境权的目标是保障公民生活在一个“舒适、清洁、健康、无害、幸福(pleasant,clean,health,notdetrimentalandwellbe-ing)”的环境之中。这些内容被现行宪法选择性继承,同时,在经济社会发展过程中注重环境与资源的可持续性利用成为新的理念,被补充进宪法环境权条款。于是,在可持续发展的新观念下,南非的宪法环境权条款在1996年《南非共和国宪法》第24条“环境”中正式确定:“每一个人皆有权:(a)享受无害于其健康与幸福的环境;以及(b)为了今世后代的利益,让环境受到保护,通过合理立法和其它措施—(i)预防污染和生态退化;(ii)促进保育;以及(iii)在促进经济和社会合理发展的同时,确保生态上的可持续发展和自然资源利用。”

  二、南非宪法环境权条款的法理解读

  南非将公民基本权利在宪法第二章“权利法案”中进行了广泛的列举。按照第24条a款与b款的内容,国家、公民、乃至环保NGO都有保护环境的责任。在a款中,创设了环境权这项公民的宪法权利;在b款中,要求国家承担环境保护的宪法义务。

  (一)环境权条款内容的法律内涵

  1、第24条第a款,环境权利人皆有之“每一个人皆有权:(a)享受无害于其健康与幸福的环境”。宪法赋予公民的环境权可理解为两层基本含义,分别是公民享有的环境权利必须无害于“健康”,也无害于“幸福”。在第一个层面,每个人都有权享有无害于其“健康(health)”的环境。按照环境正义理论,健康问题是其中最为核心的部分。但随着工业化的推进,污浊的空气、污染的水源、甚至是污水处理厂的不恰当选址等都会对居民健康造成直接的影响。[3]142那么,在宪法“无害于健康”的环境权下,任何不恰当的排污或破坏环境行为都会因引发居民健康问题而被判违宪,进而遭到制止和处罚。同时,在贫富差距明显的南非社会,“无害于健康”的环境权有利于让每一位公民公平地获得环境利益。因为,相比生活在污染较少环境中的富人,穷人时刻忍受着工业空气污染和生活垃圾堆积,远离城市的他们也得不到经净化的自来水源,这些缺陷导致他们患疾病的几率更大,身体健康遭受更大风险。所以,第24条第a项第一个层面的意义在于,国家不分贫富贵贱一律平等地保障公民生活在“无害于健康”的环境中的权利。在环境正义理论的支撑下,给予更多的弱者以环境权的保障和救济。

  2.在第二个层面,每个人都有权享有无害于其“幸福(well-being)”的环境。显然,无害于“幸福”的环境权利更加重要、也更加难以认定。按常理,某人的利益遭受侵害,必定影响其幸福的感官,那么,因为环境问题而导致个人利益受损,则势必危害个人的幸福。据此,每个人可以对有害幸福的环境行为进行制止或追责,这为环保NGO和环保主义者提供了环境公益诉讼的宪法依据。但是,相比“无害于健康”,将权利提升至“无害于幸福”的高度,着实让环境侵权后果难以认定。可见,“幸福”意味着“环境不仅具有工具价值,除此之外,环境的内在价值亦值得被保护。”[4]77虽然,法律上“幸福”的范围可能无法估量,但很明显,有害于“幸福”的行为肯定与环境污染相关。据此,按照宪法第24条第a项第二个层面,虽缺少对“幸福”的范围限定,但“幸福”本身仍体现出一种有关环境的本质追求,公民应当秉承可持续发展与道德伦理来负责任的利用自然,这才是环境整体性理念的体现。

  3、第24条第b款,环境义务必须遵守“每一个人皆有权:(b)为了今世后代的利益,让环境受到保护,通过合理的立法和其他措施:(i)预防污染和生态退化;(ii)促进保育;(iii)在促进经济和社会合理发展的同时,确保生态上的可持续发展和自然资源利用。”一方面,从b款的主干来看,主要体现出三层含义:

  第一,环境权利的主体是每一个人。在基本权利与社会经济权利双重属性兼具的特征下,公民的宪法环境权要求国家积极履行保护环境义务,每一个人享受环境利益、也遭受着因环境破坏带来的消极影响,从而促使他们积极参与环境保护与改善的国家政策活动。

  第二,今世后代的利益是环境权的缘由。在“环境信托”理论下,自然资源与生态环境不仅是当代人的权利,更是后代人交由当代人暂时代管并合理利用的信托财产。诚如《南非国家一般环境政策宣言》的序言:“每一代人都有义务为后代人利益作为自然环境和文化遗产的信托人。”当代人有义务确保作为信托财产的环境,并且以不影响后代人的使用利益为原则。

  第三,合理的立法和其它措施是权利的实现方式。司法机关、立法机关和行政机关都是宪法环境权的实施机构。国家必须为环境的保护和改善作出形式上与实质上的双重努力,各级国家机关都应当积极承担环境义务。对于立法机关,制定环境基本法与单行法规是从形式上加强环境保护的着力点;对于执法机关,努力实施环境保护法律和国家环境政策是他们的工作重心;对于司法机关,各级法院要对违反环境法律和抗拒环境执法的企业或个人进行司法制裁。综上,多部门基于最高位阶的宪法环境权,积极协商、开展合作,加强南非环境保护,维护每个公民的环境权。

  4.另一方面,对b款的3个项目可以进行如下解读:

  其一,第(i)项要求“预防污染和生态退化”,体现了环境污染“预防在先”的原则,是对南非殖民时期环境资源“利用性保护”思想的更正。该原则贯穿于新南非环境法律体系之中,是对人类发展与自然关系的全新认识。

  其二,第(ii)项要求“促进保育”,它以最高法律位阶的权威,为国家机关履行环境保护职责提供了宪法依据,强调在环境保护的前提下对自然资源展开合理利用,兼顾了环境保护与资源利用的双重功效。

  其三,第(iii)项要求“在促进经济和社会合理发展的同时,确保生态上的可持续发展和自然资源利用。”作为发展中国家,社会经济发展与环境资源保护的矛盾也贯穿于南非国家现代化进程中。该项明确规定自然资源合理利用与可持续发展是调解矛盾的主要原则。从表述逻辑来看,经济高速发展让环境污染问题显现,而环境保护意识又来源于因发展而带来的文明程度提升。所以,环境法律将充斥在社会利益、经济利益、环境利益等各种利益的平衡之中。故,我们在第(iii)项中先看到“促进经济和社会合理发展”,后看到“可持续发展和自然资源生态利用”的重要补充。

  (二)环境权条款设计的法律规则

  2.1从法理意义上进行分析,法律规则是构成法律的主要因素,它是规定法律的权利与义务、责任的准则与标准或是赋予某种事实状态以某种法律意义的指示和规定。按照法律规则的分类标准:从规则内容上看,可分为授权性规则、义务性规则和权义复合型规则;从强制程度上看,可分为指导性规则和强制性规则;从规则形式上看,可分为规范性规则和标准性规则。据此标准,南非宪法环境权条款属于一种“权义复合性规则”的规范条款。这种法律规则具有典型的强制性特征,并且兼具授予权利、设定义务两种性质:“一方面被指示的对象有权按照法律规则的规定做出一定行为,另一方面做出的这些行为又是他们不可推卸的义务。”[5]119通常,权义复合性规则的条款都被设置于“公民的基本权利与义务”中。

  2.2以该规则设立的环境权条款可以作为直接适用的法律依据,在条文内容中可以找到具体的权利、应履行的义务甚至是损害的法律后果。同时,以“权义复合性规则”的规范条款方式对环境权进行设计,大多在该条文下细化出更多的“款”、“项”,这种设计模式虽显复杂却利于实际操作。南非宪法第24条环境权条款设置属于典型的“权义复合性规则”,符合规范性条款的设计方式。权利、义务、实现权利的方式、未履行义务的后果等规定十分完备,实际操作性极强。分析具体内容,在宪法“权利法案”中列举公民环境权,并将环境保护纳入国家的义务之中。这种设计模式能够凸显环境权在宪法中的重要地位,实现了第一种“授权性规则”的抽象条款设计方式所期待的立法价值,体现出国家对环境保护的政策性宣示作用。

  2.3而且,南非宪法第38条规定作为公民基本权利的环境权可以得到诉讼救济保障,第32条衍生出公民合法获取环境信息的权利,第184条则将环境权作为人权实施的内容提交人权委员会审查。这些对环境权实施作出详细的规定,弥补了标准性条款过于宽泛难以适用的缺陷,让环境权成为公民能够具体操作的实体权利之一,体现出环境权入宪的真实价值。另外,从权利与义务的对应关系来考察,在主体错位性和权利义务不对等性的前提下,南非宪法环境权条款选择了将公民环境权利义务与国家环境义务相结合的设计模式。即“公民享有环境权,国家承担首位环境义务,公民承担第二位环境义务,或者公民的环境义务对国家的环境义务起到一种协助和帮助作用。”

  2.4[6]267-270从南非宪法第24条规定的公民环境权利义务来看,每个人皆有权享受无害于其健康与幸福的环境,并且为了今世后代的利益,让环境受到保护。而第24条也对国家的环境义务进行了宣示,要求通过合理立法和其它措施预防污染和生态退化;促进保育;在促进经济和社会合理发展的同时,确保生态上的可持续发展和自然资源利用。可见,公民权利义务与国家义务“结合式”的条款设计模式深化了公民与国家在环境义务之间的合作关系,也厘清了国家环保第一义务与公民环保第二义务的责任层次,比较适合发展中国家环境权入宪的设计。用赋予公民权利的方式在宪法中凸显环境权的政策性和紧迫性,以国家职责的方式为公民环境权利的实现列出了可操作的法律程序。

  2.5这种方式能够让环境权在公民和国家之间形成良好互动,最终促使公民环境权的真正实施。综上,按照道德与法律的转化关系,南非宪法第24条第a项无害于“健康”或“幸福”的规定是南非宪法位阶的环境法律的底线,也是每一位公民所享有的环境权利,而其后第24条第b项所规定的改善生态环境、提高环境质量、预防污染与生态退化则是政府的具体目标,是国家保护生态与资源的环境义务。因此,宪法第24条环境权具有重要意义:它作为一种人权,赋予每位南非公民无害于健康与幸福的环境基本权利;它要求国家施行环境保护义务,以此切实维护南非公民的环境权;它还用宪法条款的形式宣示了预防污染、促进保育和可持续发展等科学理论。南非宪法第24条环境权条款是新南非环境法律体系构建的理论基础,也是国家环境保护政策的制度基石。

  三、南非宪法环境权条款的启示意义

  党的十八大提出建设生态文明,建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。对此,十八届四中全会进一步要求用严格的法律制度保护生态环境并在环境资源等领域推进跨部门综合执法。同时,《决定》要求全面推进法治国家建设,一方面汲取中华法律文化精华,同时借鉴国外法治有益经验。因此,我们可以尝试从南非宪法环境权条款的立法经验中发现我国宪法环境条款有待完善之处,并试图寻找符合中国国情的法律启示。目前,我国宪法中有关环境保护的规定主要体现在总纲的第九条第2款①、第十条第5款②、第二十二条第2款③和第二十六条④这四处。《中华人民共和国宪法》宣示了对自然资源与动植物的保护政策,要求合理利用土地资源,确定对古迹文化与文化遗产的保护,宣告国家保护环境的义务和职责。但是,相比南非的宪法环境权,我国的宪法环境条款仍有亟待完备之处。用国家职责替代公民权利的做法忽视了对个人环境权利的赋予,条款中部分术语表述欠妥当,科学性与严谨性有待加强,而四处条款的分布略显零散有待整合。

  (一)南非宪法环境权条款的法律价值

  面对我国宪法中环境保护条款的设置缺陷和公民环境权的内容缺失,可借鉴同为发展中国家的南非经验,在宪法中明确环境权,以提升环境权的法律位阶,让公民环境权、国家环保义务和生态文明建设成为有机统一的整体。由此,完善环境执法与司法部门的衔接机制,在宪法的最高权威下保障公民环境权、落实国家环保职责,进而实现生态环境法治保障的总体目标。

  1、环境权入宪是保障基本人权的主要途径自1972年《人类环境宣言》首次提出公民环境权以来,一系列国际条约开始陆续重视公民环境权的价值,特别是1973年制定的《欧洲自然资源人权草案》已经将环境权作为世界上一项新型的人权纳入草案作为《世界人权宣言》的重要补充。而1988年《非洲人类和人民权利宪章》也成为第一份明确了“所有人应当对适合他们发展的环境享有权利”的人权条约。“人权与宪法相互依存、相互渗透、相互融合。人权是宪法的渊源,宪法是人权的表现;人权是宪法的内核,宪法是人权的固化;人权是宪法的归宿,宪法是人权的保障。”[7]307目前,我国已经目前签署了23个重要的国际人权公约,包括1997年的《公民权利和政治权利国际公约》和1998年的《经济、社会、文化权利国际公约》,这些国际条约大多将公民环境权作为第三代人权的主要内容之一向世界宣示。因此,在公民的基本权利与义务中增设环境权条款有利于保障公民的基本人权,将环境权写入宪法将会是尊重和保障人权的体现。在我国签署的国际公约推动下,我们应当主动将公民环境权纳入宪法文本之中,实现中国人权保护的新篇章,让环境权连同生存权、发展权等诸多基本人权一起被国家最高效力的宪法所承认和保护,这将会成为我国人权发展史上的浓墨一笔。

  2、环境权入宪是顺应世界立宪潮流的重要方式习近平总书记曾谈及我国宪法的四次重要修正并强调:“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果,才能具有持久生命力。”因此,根据我国社会主义民主法制建设的经验,在保持宪法基本价值追求不变的前提下,按照进步的时代精神对宪法作出修改,将不会影响宪法的权威性和稳定性,只要修改的内容是以促进社会公平正义和人民生活福祉为起点,那么这样的宪法修改事实能够增强宪法的权威性。按照当前我国经济社会的发展变化,及时对环境问题进行关注并在宪法中作出适当补充,也是顺应世界立宪潮流的重要方式。考察世界各国、特别是发展中国家的环境权立法,已经呈现出宪法化、公民权化和具体化的趋势。当前,我国已在建设法治国家的进程中明确提出了生态环境法治保障的目标,在党中央的决策领导下我国环境法律体系能够在环境权入宪的趋势中发挥出最大法律效能。

  3、环境权入宪是公民参与环境保护的现实动力从目前世界各国环境权入宪的社会效果来看,确认公民享有环境权利有助于提高公民环境意识,树立正确的环境价值观,引起公众对环境资源问题的重视。目前,我国宪法及环境保护法中虽然规定公民享有环境相关权利,但环境权保护的主动权仍然在国家手中,国家承担第一位的保护责任,是环保的主体机关,而公民仅承担第二位的义务。因此,环境权入宪将用最高法的形式宣告公民个人的环境权利与义务,让公民权利和义务能够与国家职责共同构建起二元的环境保护法律机制,使公民切身体会到破坏生态环境也就等同于侵犯个人的环境权,实现公民权利与国家义务的相辅相成。最终,呈现出国家环境义务的首要性、主导性和决定性,以及公民相对国家环境义务的次要性、协助性和从属性。环境权入宪将会规定国家有保障公民环境权的义务职责,公民也应当协助国家改善生态环境保护自身权益,进而产生公民参与环境保护的现实动力。“这种设计使得环境义务产生了强大的法律力量,对环境权能够真正起到一种保障作用,使环境权从应然权利到实然权利成为可能。”

  4、环境权入宪是环境执法与司法衔接的有力保障从南非经验来看,环境权入宪是促使环保部门与司法机关展开跨部门综合执法的宪法保障。通过提升公民环境权的法律位阶,在宪法最高效力下,让同位阶的环境基本法、行政法刑法等部门法律形成一股合力,共同为环境保障和执法服务。然而,由于我国未在宪法上明确规定公民环境权,也未将《环境保护法》上升至基本法的层面,这就使得环境法律实施缺少了宪法保障。这也让行政法、刑法、环境法等部门联动执法缺乏必要的宪法依据,造成环境执法困难、司法衔接不畅等问题,使环境保护法律的操作性和实效性大打折扣。因此,将公民环境权及其保障途径写入宪法将有力地促进环境执法衔接、保障宪法实施,实现法治中国;使得国家环保义务、生态文明建设、环境保护执法与公民健康环境权构成一个有机整体,为环境行政执法与刑事司法的衔接确立宪法依据。

  5、一方面,在宪法中明确环境权,将为建立完整的环境权体系奠定宪法基础,把公民环境权的保护提升至国家最高法的法律位阶高度,完善环境权保障与执法体系。[8]116在宪法的统领下,环境法、刑法、行政法等部门法律制度都将成为打击环境违法犯罪的利器。而在宪法最高精神的指引下,亦可为环境执法与司法衔接提供宪法依据;另一方面,根据宪法原则设立具体法律实施细则,可以明确环境侵权主体,为环境污染和其他公害问题的解决提供法律保障,避免出现法律规避情形。[9]35在环境权入宪的条款中,明确环境污染主体,推动公众监督、健全环保意识,协调跨部门间的环境综合执法,让公民环境权得以真正实现,完善环境执法与司法衔接,让宪法得以实施,让依宪执政和依宪治国成为常态。

  (二)南非宪法环境权条款的立法借鉴

  由于我国缺乏环境权的宪法保护,导致部门法律在对公民环境权进行保障时缺乏宪法依据。在法律位阶上宪法高于所有的部门法之上,并且严格监督部门法的实施情况,让部门法中规定的公民权利与宪法最高法保持一致,使之成为宪法权利的细化和分解化,以便让宪法中的公民权利得以具体实现。但目前我国宪法仅仅规定了国家环保的义务职责,缺少了公民享有一个在健康、舒适的环境中生存的权利。这就使得我国的环境基本法及相关部门法在对公民环境权进行保障时缺乏必要的宪法依据,导致我国环境保障不利与环境执法受阻的现象时有发生。因此,我们可以尝试借鉴南非环境权入宪的条款设计与文本内涵,在宪法中写入公民环境权,从有益的立法经验中寻求符合中国国情的环境权条款设计方式。

  1、以权利宣告的明示方式在宪法第二章“公民的基本权利与义务”中增设环境权条款,规定:“每个公民都享有洁净和健康的环境权”。

  2、以“结合式”设立公民环境权利义务与国家环保义务相结合的环境权条文,将国家环保责任作为第一义务写入宪法,再赋予公民环境权及其环保的第二义务,提高公民环保意识,加强公民与国家在生态环保领域的交流合作。规定:“每位公民有合理利用自然资源的权利和保护生态环境的义务,国家保护和改善生态环境并合理开发利用自然资源。”

  3、以“权义复合性规则”的规范条款设计模式让公民环境权内容发挥实效,将环境权这一复合型权利细化为多个不同的子款项,让权利内容具体化,增加环境权的实操性和可诉性。一方面,对公民环境权作出扩展,允许公民或组织享有环境知情权和决策权,规定:“公民有获得行政机关所持有的相关环境信息,参与环境决策,有对破坏、污染环境的单位或个人进行检举和控告的权利。”另一方面,对国家的环保义务进行解释,将可持续发展作为基本原则写入宪法,规定:“国家保护和改善生态环境,坚持可持续发展,防治污染和生态恶化。国家对公民环境予以监督和保障,建立环境影响评估、环境监察与环境监管体系。”此外,还可以在环境权条款最后补充侵犯环境权的救济方式,形成环境公益诉讼机制的宪法保障,规定:“对于损害或危害环境的行为应当由法律予以制裁。”

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