农业供给侧结构性改革的三个维度——2017 年中央一号文件解读

[摘 要] 2017年2月5日,中共中央、国务院发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,即2017年中央一号文件。文件对于当前我国农业的主要矛盾把握精准,同时对于今年及未来一个时期我国农业农村改革给出了清晰路线图,其特点突
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[摘 要] 2017年2月5日,中共中央、国务院发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,即2017年中央一号文件。文件对于当前我国农业的主要矛盾把握精准,同时对于今年及未来一个时期我国农业农村改革给出了清晰路线图,其特点突出表现为改革的三个思维视觉——三个维度,即以供给侧结构性改革作为化解农业结构性矛盾的手段;以激活农业生产要素作为改革的主要支撑;以增进民众特别是农民的福祉作为改革的主要目标。

[关键词] 中共中央一号文件;农业;供给侧;结构性改革;农业农村发展

[中图分类号] F320.2 [文献标识码] A [文章编号] 1002-8129(2017)03-0018-07

2017年2月5日,中共中央、国务院发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》,即2017年中央一号文件。这是新世纪以来中央连续颁布的第14个指导“三农”工作的纲领性文件,共分6大部分,33节,约11800字。今年的中央一号文件如何把脉当前我国农业农村发展形势?如何勾画今年及未来一个时期我国农业农村改革之路?通过学习,笔者认为,文件对于当前我国农业的主要矛盾把握精准,同时对于今年及未来一个时期我国农业农村改革给出了清晰的路线图,其特点突出表现为改革的三个思维视觉即三个维度上:

一、以供给侧结构性改革作为化解农业结构性矛盾的手段

1.供求结构性矛盾已成为当前我国农业的主要矛盾

文件开篇指出,“经过多年不懈努力,我国农业农村发展不断迈上新台阶,已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾,突出表现为阶段性供过于求和供给不足并存”。很显然,这一结论是基于改革开放以来我国农业农村经济发展状况、当前农产品供求关系的重大变化所作出的科学判断。

从大宗农产品——粮食生产情况看,截止2015年我国粮食产量连续12年增长。统计显示:2015年我国粮食产量62142.60万吨,人均453.41千克[1]。虽然2016年比2015年略有下降,也仅仅只是减少0.8%。同时,目前我国的粮食储备占当年全国粮食消费总量的比例也超过35%,远高于联合国粮农组织(FAO)的17%-18%的粮食安全线[2],有效地保障了我国13亿多人口需求的基本供给。但是在粮食产量增长、库存增加的同时,粮食进口也在增加,形成产量、库存、进口同时增加的反常现象,反映了粮食供求在品种结构上存在失衡、供过于求和供不应求并存现象。而且除了粮食,其他种类的农产品也不同程度地存在上述情况。因此,对于当前我国农业农村发展的新阶段新特点,特别是农业的主要矛盾,中央一号文件把脉精准,为接下来科学、准确地应对奠定了基础。

2.解决农业供求结构性矛盾必须从供给侧入手

解决供求结构性矛盾既可以从供给侧入手,也可以从需求侧入手,还可以供给侧和需求侧双轮同时驱动。但是,2017年中央一号文件为什么强调解决农业供求结构性矛盾主要从供给侧入手呢?如前所述,当前我国农业供求关系正面临着不可忽视的结构性失衡——“供需错位”:一方面,中低端农产品过剩,面临去库存的较大压力;另一方面,高端农产品供给不足,满足不了人们的生活需要。这种“供需错位”实际上是农业劳动、土地、技术、资本等生产要素配置失当的具体体现,直接影响了资源利用效率。从供给端调整农业供给结构,减少农产品无效、低端供给,扩大有效、中高端供给,增强农业供给结构对需求结构变化的适应性和灵活性,提高农业全要素生产率,使农产品供给体系更好地适应需求结构变化。其次,从供给侧入手解决农业供求结构性矛盾也是基于我国农产品消费需求特点的考虑。一方面,一般农产品需求价格弹性小,在正常情况下通过扩大需求,也就是说通过需求侧来拉动中低端农产品消费,作用有限;另一方面,经过30多年的改革开放发展,人们收入水平、消费水平普遍得到相当程度的提高,对于农产品的需求已经从短缺、满足最低保障——基本满足量的需要向标准、安全、营养、健康、绿色等高品质农产品的需要转变。这种变化反映人们随着经济发展,消费水平、消费结构更加趋于合理化、高级化,是人们生活水平不断提高的体现,但反过来又会加剧原有供给结构下的“供需错位”。

当然,强调解决农业供求结构性矛盾主要从供给侧入手,也并不是忽视需求侧调控的作用。当前,我国既存在农产品产能结构性过剩、有效供给不足、成本高等供给侧问题,也面临着国内消费启动困难等需求侧问题。因此,农业供给侧结构性改革并非只强调从供给侧发挥作用,只是农业结构性矛盾条件下的供给侧改革在调动市场主体增加有效供给的积极性、提高全要素生产率、最终实现农产品供求动态平衡方面更加突出而已。

3.如何从供给侧解决农业的主要矛盾

为化解农业供求结构性矛盾,2017年中央一号文件作出了周密的部署。针对种植结构的失衡,文件要求统筹调整粮经饲种植结构,加快构建适应需求结构变化的粮经饲协调发展三元种植结构。在确保口粮绝对安全的条件下,重点发展优质稻米和强筋弱筋小麦,调减非优势区籽粒玉米,增加优质食用大豆、薯类、杂粮杂豆等;经济作物要优化品种品质和区域布局,促进园艺作物增值增效;饲料作物要扩大种植面积,发展优质牧草,大力培育现代饲草料产业体系(第1节);为发展高效养殖业,要求加快品种改良,引导扩大生鲜乳消费,培育国产优质品牌,合理确定湖泊水库等内陆水域养殖规模,推进稻田综合种养和低洼盐碱地养殖,完善江河湖海限捕、禁捕时限和区域,支持集约化海水健康养殖,积极发展远洋渔业等高效养殖业(第2节)。

此外,文件还对如何做大做强优势特色产业,提升传统名优品牌,满足人们多元化需求(第3节);如何从农业标准化层面突出优质、安全、绿色导向,提升农产品质量和食品安全水平(第5节)以及如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源,优化国内农产品供给结构(第8节)做了具体安排。另外,文件还强调通过“互联网+”推进农村电商发展,通过不同主体全面对接融合,线上线下互动发展,丰富和完善农产品供销体系(第14节);围绕发展方便食品、休闲食品、速冻食品、新食品原料、药食同源食品开发和应用,加快发展现代食品产业,满足人们方便、快捷、新颖、健康的农产品需求(第15节)。

二、以激活农业生产要素作为改革的主要支撑

如前所述,我国农业的主要矛盾表现为阶段性供过于求和供给不足,即农产品供求关系的“供需错位”,其根源在于农业生产要素的“供需失配”。这种要素的“供需失配”,使得大量农业资源浪费在“低效产能——被动库存”循环上,既影响农业有效供给,也制约了农业生产要素合理利用和效率的提高。因此,2017年中央一号文件着重强调必须通过激活农业土地、劳动、资本、技术等生产要素推动农业供给侧结构性改革。具体表现在以下几个方面:

1.市场激活

纠正农业生产要素的“供需错位”,化解农业生产要素的利用低效,既需要政府这只“看得见的手”,也需要借助市场机制这只“看不见的手”共同发挥作用。通过市场来实现劳动、资本、土地经营权等农业生产要素的合理流动和优化组合,使得农业各种资源禀赋优势得以持续释放,增加农业的优质和有效供给,减少无效供给,使农业供给结构更好适应需求结构变化,提高农业劳动生产率、土地产出率、资源利用率及农业全要素生产率。文件要求,在农民自愿基础上,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营。积极引导通过村组内互换并地等方式,实现按户连片耕种,积极发展适度规模经营(第6节);要求统筹利用国际市场,加强农业对外合作,推动农业走出去,优化国内农产品供给结构,健全公平竞争的农产品进口市场环境,要求以“一带一路”沿线及周边国家和地区为重点,支持农业企业开展跨国经营等推动农业要素有效利用(第8节);同时,要求健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制,完善城乡劳动者平等就业制度,健全农业劳动力转移就业服务体系,支持进城农民工返乡创业,鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新,将现代科技、生产方式和经营模式引入农村,带动现代农业和农村新产业新业态发展(第32节)等充分发挥人力资源的潜能。这些举措通过政府引导、市场作用,实现农业生产要素合理流动和优化组合,以激活农业生产要素,提高要素效率。

2.创新激活

创新是驱动经济增长的动力和引擎,也是激活农业生产要素,推动农业供给侧结构性改革、促进农业经济发展的不二选择。为此,2017年中央一号文件以大量篇幅强调创新驱动,概括起来主要体现在两个方面:

(1)科技创新驱动。长期以来,我国农业经济增长主要依托劳动力、资源环境的低成本优势,这一优势当前正逐渐消失。如何保持农业经济可持续发展,农业科技创新和进步乃是最有效的手段。通过农业科技创新驱动,用先进适用技术改造传统农业生产、经营、组织、储运、营销模式,可以发挥科技创新的乘数效应,提高农业生产要素效率。通常,农业科技贡献率可综合反映出科技进步对农业经济发展作用的大小。一般而言,农业科技贡献率与一国生产力水平、经济发展水平呈正向变化。“十二五”以来,我国农业科技进步贡献率从52%提高到56%,土地产出率、资源利用率、劳动生产率显著提高[3]。但与欧美等发达国家的农业科技进步对农业经济70%-80%的贡献率相比差距悬殊,同时这也意味着我国通过农业科技创新实现技术替代、促进农业经济发展的潜力巨大。

中央一号文件第4部分突出强调强化科技创新驱动、激活农业生产要素,引领现代农业加快发展的路径。强调农业科技研发必须适应农业转方式调结构新要求,整合科技创新资源,完善国家农业科技创新体系和现代农业产业技术体系,加强农业科技基础前沿研究,提升原始创新能力(第17节);强化农业科技推广,通过引入项目管理机制,推行政府购买服务,创新公益性农技推广服务方式,吸引各类社会力量广泛参与农业科技推广(第18节);落实科技成果转化收益、科技人员兼职取酬,通过“后补助”等方式支持农业科技创新,完善农业科技创新激励机制,发展面向市场的新型农业技术研发、成果转化和产业孵化机构(第19节);不断提升农业科技园区建设水平,突出科技创新、研发应用、试验示范、科技服务与培训等功能,建设农业科技成果转化中心、科技人员创业平台、高新技术产业孵化基地,打造现代农业创新高地(第20节);加快开发农村人力资源,围绕新型职业农民培育、农民工职业技能提升,深入推进现代青年农场主、林场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮训计划,探索培育农业职业经理人,培养适应现代农业发展需要的新农民,培养一批专业人才,扶持一批乡村工匠等(第21节)。

此外,文件还特别强调,通过“互联网+”推进农村电商发展,用新科技手段丰富和完善农产品供销体系等。这些举措表明了党中央、国务院要求实现农业科技创新驱动的良苦用心和决心(第14节)。

(2)组织创新驱动。组织创新是指通过调整和变革组织结构及管理方式,使其适应外部环境及组织内部条件的变化,从而提高组织活动经济效益的过程。农业组织创新,就是在农业农村现有体制基础上通过土地经营权流转集中实现规模经营,通过建立家庭农场、现代农业企业、农民专业合作社、农产品行业协会及其他农业社会化服务体系,构造新的利益增进和协调机制,降低农业成本,提高农业效率。

中央一号文件也非常重视组织创新的驱动作用,要求在农民自愿基础上,通过经营权流转等加快发展多种形式规模经营(第6节);要求以规模化种养基地为基础,依托农业产业化龙头企业带动,聚集现代生产要素,建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园,发挥技术集成、产业融合、创业平台及核心辐射等功能作用。带动新型农业经营主体和农户专业化、标准化、集约化生产,推动农业全环节升级、全链条增值(第7节)。文件第3部分关于壮大新产业新业态,拓展农业产业链价值链也主要从组织创新驱动角度进行部署。要求充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势,利用“旅游+”“生态+”等模式,推进农业、林业与旅游、教育文化、康养等产业深度融合,发展乡村休闲旅游产业(第13节);大力推广“生产基地+中央厨房+餐饮门店”“生产基地+加工企业+商超销售”等新型产销组织模式(第15节);围绕有基础、有特色、有潜力的产业,建设一批农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态同步改善、三产融合的宜居宜业特色村镇(第16节)。此外,第2部分更是以较大篇幅要求推行绿色生产组织方式,增强农业可持续发展能力。通过农业清洁生产,推行高效生态循环的种养模式,促进农业节本增效(第9节);通过普及喷灌、滴灌等节水灌溉技术,加大水肥一体化等农艺节水推广,实施农业节水工程,实施耕地、草原、河湖休养生息规划、土壤污染防治行动计划,开展重金属污染耕地修复试点,集中治理突出的农业环境问题(第10、11节);加强重大生态工程建设。推进山水林田湖整体保护、系统修复、综合治理,推进沙化土地封禁与修复治理,全面推进大规模国土绿化行动,加快构建国家生态安全屏障(第12节)。

3.改革激活

改革是社会发展的动力,这是经过改革开放30多年来的实践检验过的,而且也会在未来的实践过程中得到进一步验证。特别是我国农村农业经济体制改革,从大集体到责任制所引发的巨大变迁更是如此。体制改革已成为激活农业生产要素、促进农业农村经济发展的主要支撑。

文件第6部分特别强调加大农业农村改革力度,激活农业农村内生发展动力。文件要求,深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革(第26节);完善农业补贴制度,提高农业补贴政策的指向性和精准性(第27节);改革财政支农投入机制,加快农村金融创新,把农业农村作为财政支出的优先保障领域,确保农业农村投入适度增加,着力优化投入结构,创新使用方式,提升支农效能;在符合相关法律和规定的前提下,对涉农信贷、资金管控等方面给予相应优惠,探索以市场化方式筹集资金,支持符合条件的涉农企业上市融资、发行债券、兼并重组;在健全风险阻断机制前提下,完善财政与金融支农协作模式,促进农业农村建设(第28、29节);深化农村集体产权制度改革,建立农业农村发展用地保障机制,落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权——“三权分置”,完善新增建设用地保障机制,加大盘活农村存量建设用地力度,探索农村集体组织以出租、股份合作等方式盘活利用空闲农房、宅基地及其他资产,增加农民财产性收入(第30、31节);健全农业劳动力转移就业和农村创业创新体制,激发农业工作人员的潜能,带动现代农业和农村新产业新业态发展(第32节);统筹推进农村各项改革,及时总结可复制可推广经验,推动相关政策出台和法律法规修改,为推进农业供给侧结构性改革提供法治保障(第33节)。

三、以增进民众特别是农民的福祉作为改革的主要目标

增进广大人民群众特别是农民的福祉贯穿了2017年中央一号文件的始终,也是农业供给侧结构性改革的主要目标。从文件的内容来看,有3个方面体现得最为明显:

1.通过农业供给侧结构性改革保障人民餐桌的安全,使食品(料)优质、丰富和多样化

民以食为天,农业提供我们生存所必需的最基本的生活资料,其数量、质量、结构保障如何,关系到国家安全、社会稳定、人们生活质量的高低。文件要求调整粮经饲结构,确保口粮绝对安全(第1节);加快品种改良,培育国产优质品牌(第2节);发展优势特色产业和传统名优品牌,满足人们多元化需求(第3节);以优质、安全、绿色导向,保障农产品质量和食品安全(第5节);通过国际国内市场优化国内农产品市场供给(第8节);通过“互联网+”丰富农产品供销体系(第14节);加快发展现代食品产业,满足人们方便、快捷、新颖、健康的农产品需要(第15节)等加强保障力度。

2.通过农业供给侧结构性改革增加农民收入

农民收入一般包括生产经营性收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入等。农民是我国最大的群体,也是中低收入较为集中的群体。实现农民增收是我国实现全面小康社会的主要条件之一。文件要求,通过实现农业结构调整优化增收、特色增收、质量增收、绿色增收、生产经营规模增收、科技增收、新组织新业态增收、政策支持增收等方式增加生产经营性收入,这些在前面的分析中已经做过介绍,在此不赘述。此外,文件还强调,通过农业劳动力资源开发、进出体制机制改革增加工资性收入(第21、32节);通过农村产权制度改革,盘活农村存量资产,如空闲农房、宅基地及其他资产等,增加农民财产性收入(第30、31节);通过完善农业补贴、财政金融支持、脱贫攻坚及基本生活保障等增加转移性收入等(第27、28、29、24、25节)。

3.通过农业供给侧结构性改革构建宜居宜业的生产生活环境

农民宜居宜业与否主要体现在生态环境是否优美、人文社会环境是否和谐、基础设施是否健全、公共产品社会化服务是否完善等方面,这不是简单的影响农村、农民。农村农业作为整个生态循环体系的有机组成部分,其影响是全面和全方位的。文件要求,推行绿色生产方式(第2部分)解决影响和制约农业农村农民生产生活的生态环境问题;通过“生态+”打造新产业新业态,延展农业产业链(第13、16节);通过整治与建设并举加大农村人居环境治理,构建美丽宜居乡村(第23节);通过加强农村公共文化服务体系建设,提升农村基本公共服务水平,提升农村教育、医疗保障、养老、最低保障水平,加强农村基础设施的建设,补齐农业农村短板,夯实农村共享发展基础(第22、23、24节),努力构建宜居宜业生产生活环境。

[参考文献]

[1]2015年全国粮食总产量62143.5万吨,实现十二连增[N].人民日报,2015-12-09.

[2]李 霞.中国是稳定世界粮价重要因素[N].人民日报(海外版),2008-02-18.

[3]乔金亮. 我国农业科技进步贡献率提高到56%[N].经济日报,2016-06-13.

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