依法治权是深入推进全面依法治国的关键

摘要:全面依法治国的核心理念就是法治。法治与人治的本质区别就是法和权的地位问题。只有坚持依法治权才能在维护宪法和法律权威的基础上,实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,进而推进全面依法治国、建设社会主义法治国家。当前我国权力运行还存在一定
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 摘要:全面依法治国的核心理念就是法治。法治与人治的本质区别就是法和权的地位问题。只有坚持依法治权才能在维护宪法和法律权威的基础上,实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,进而推进全面依法治国、建设社会主义法治国家。当前我国权力运行还存在一定的问题,这就要求我们必须多方面强化依法治权,以“依法”为基石,以“治人”为核心,以“公开”为关键,以“健制”为保证。
  关键词:依法治权;依法治国; 法治社会; 监督
  中图分类号:D912.1文献标识码:A
  文章编号:1008-7168(2016)06-0065-06
  依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。伴随着我国经济社会的迅速发展和法治化进程的加快,依法治国问题也越来越受到党和国家的高度重视。其中,全面依法治国口号的明确提出就是典型标志。
  党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,明确提出要全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家。根据现代法治建设的内在发展规律,全面推进依法治权和建设法治国家,离不开依法治权,即对权力进行治理和约束。因为按照宪法和法律的规定授予、使用和监督权力,是现代法治国家的一个重要标志,也是推进全面依法治国的关键。鉴于此,本文拟对依法治权与全面依法治国的关系进行分析。
  一、法权地位:法治与“人治”的本质区别
  推进全面依法治国所依据的核心理念就是法治。而法治与“人治”是两种截然对立的治国理政方式和原则。它们之间的区别体现在诸多层面,但最本质的区别是法和权的地位问题,即法高于权还是权高于法的问题。换言之,在“人治”社会中权高于法,在法治社会中法高于权。
  (一)人治社会典型特征:权高于法
  “人治”,是指确立贤明、智慧的个人并依靠他来治理国家。人治社会的典型特征就是权高于法,权力处于绝对优势地位,掌握权力的人能够主宰法律、主宰一切。具体来说,人治社会中权高于法的特点可以从以下几方面来理解。首先,权产生法。在人治社会中,掌握权力的人享有主宰法律存废的特权,他可以随意制定和废除法律,法律会因掌权者意志和喜好的改变而变更。所以人治社会中的法律具有比较大的随意性和可变性。其次,法听命于权。在人治社会中,法律是权力的奴仆,服从和听命于掌握权力的人。换言之,人治社会中的法律并不必然反映公共理性和普遍正义,而在很大程度上反映和体现了掌权者的意志和愿望,成为掌权者进行统治的工具。最后,权制约法。在人治社会中,法律要受到权力的压迫和制约。这就决定了法律只能在权力允许的范围内发挥极其有限的作用,一旦法律与权力发生碰撞或抵触,就会受到权力的约束和挤压,最终导致法律无法发挥效力。人治社会的这些特点,充分说明了权力拥有的绝对地位和权力对法律的绝对控制。权力本身具有先天的支配性和扩张性,如果再没有代表理性的法律去驯服,极有可能给人类社会带来灾难。因此,伴随着文明的发展,“人治”终究会被历史所淘汰。
  (二)法治社会典型特征:法高于权
  法治是指确立法律的高度权威并依靠其来治理国家。因此,法治社会的典型特征就是法高于权、法律至上,即确立法律在整个社会中的最崇高、最神圣的地位。一切权力都应当居于法律之下,接受法律的统治,在法律的框架内运行。具体来说,法高于权主要可以体现在三个方面。一是权力法定。在法治社会中,一切权力都是由法律进行明确规定。法律是一切公共权力的产生依据,也是其合法性的唯一来源。一切没有正当法律依据的权力,都可以被视为非法,没有相应的合法性,进而也就没有任何约束力。
  二是权听命于法。在法治社会中,由法律产生的权力体现的是法律的精神,同时也必须听命和服从于法律。换言之,法治社会的权力是贯彻法律精神的一种工具。三是法制约权。在法治社会中,一切权力都必须接受法律的约束,严格按照法律的规定来运行,在法律规定的框架内行使。一旦权力与法律规定或法律精神相抵触,最终结果就是权力自身没有效力。法治社会的这些特点充分体现了法律的绝对优势地位和法律对于权力的绝对控制关系。只有这样才能用理性的法律驯服肆意的权力,使其按照既定的公共理性和正义规则去运行,从而为人类造福。基于此,法治社会有着人治社会无法比拟的优越性,因而建设法治国家成为现代社会追求的共同目标。
  二、依法治权:全面依法治国的关键
  依法治权是推进全面依法治国的关键和重点。只有坚持依法治权,使权力严格按照宪法和法律的规定运行,才能在维护宪法和法律权威的基础上,实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,进而全面推进依法治国、建设社会主义法治国家。
  (一)坚持依法治权才能真正维护宪法和法律的权威
  依法治权的内在本质本身就反映出法和权之间地位的不同。所谓依法治权,从一般意义来讲,就是用宪法和法律及其相关制度和程序来约束权力,防止权力滥用和对法律进行践踏。可见,它本身体现和强调的就是法律相对于权力的绝对优势地位,即法高于权、权从属于法。换言之,宪法和法律的权威就是通过对权力的制约体现出来。坚持依法治权,承认宪法和法律对权力的制约作用,本身就是维护宪法和法律的权威。而坚持法律至上,保证宪法和法律的至高权威,正是一个现代法治国家的典型标志。不仅如此,现代法治国家还要求宪法和法律的这种至高权威不是停留在纸面上和口头上,而是体现在现实的制度和程序中,即用法来制约权力。对于社会主义国家而言,也只有坚持依法治权才能真正维护宪法和法律的权威。因为我们的宪法和法律是党领导全国人民共同制定的,是全体中国人民共同意志的集中体现,也是我们建设社会主义法治国家的基本纲领。所以,要建设社会主义法治国家,党和政府就必须在尊重宪法和法律权威方面做出表率,必须严格依照宪法和法律的相关规定行使权力。
  中国共产党依法执政,政府依法行政,从而自上而下带领全国人民共同形成宪法和法律意识,共同维护宪法和法律的权威。只有这样才能切实推进全面依法治国、建设社会主义法治国家。  (二)坚持依法治权才能真正保证党的领导
  坚持党的领导才能保证法治国家建设的社会主义方向,而只有坚持依法治权才能真正保证党的领导。韦伯曾将人类社会的统治权力划分为三种类型,即克里斯玛型、传统型和法理型。这三种统治权力当中只有法理型最为持久、最为稳定。这充分说明经过法律确认的权力才是真正合法的,合法能够获得认可从而得以持久。因此对于现代国家来说,依法治权才是保证权力合法性的根本途径。依法治权包括两个方面,一切公共权力既要因法而生,也要依法而行。权力只有因法而生,经过法律的同意,它的存在才是合法的,从而才能够获得人们的认可;同时权力的行使也必须依照法律规定,才能够被人们接受和服从,才能够天经地义。中国只有坚持依法治权才能真正确认和保证共产党的领导权力;中国共产党作为社会主义现代化事业的领导核心,其领导权力的取得确实基于一定的历史原因,即它从建立后就开始领导中国人民进行民主革命并最终建立了新中国,这种历史原因使中国共产党自然而然地取得领导权力。但是共产党作为一个现代政党,其领导权力要真正获得永久合法性和持久稳定性,就必须获得法律的认可,这就要坚持依法治权。一方面,通过宪法和法律来确认共产党的领导权力;另一方面,通过宪法和法律来规范共产党的领导权力,即使党在宪法和法律范围内行使领导权力。只有这样,共产党的领导权力才能真正获得人民的认可,从而持久保证自身的领导地位,进而保证全面依法治国的社会主义方向。
  (三)坚持依法治权才能真正体现和保障人民当家做主的地位
  中国共产党实施依法治国方略的最终目的是巩固人民当家做主的地位,而只有坚持依法治权才能真正体现和保障人民当家做主的地位。从一般意义上讲,在国家权力和个人权利的博弈中,国家权力处于先天的强势地位。如果没有一种第三方力量来限制和约束国家权力,个人的各项权利就会遭到国家权力不断蚕食、践踏和破坏。因此,现代法治国家才会引入宪法和法律这个第三方力量。对于现代法治国家来说,宪法和法律是限制国家权力和保障个人权利的主要武器。只有坚决依照宪法和法律来约束国家权力,个人的权利才能够真正有所保障。对于我国来说,也只有坚持依法治权才能真正体现和保障人民当家做主的地位。我国人民当家做主的地位及其相关权利都是由宪法和法律所规定的。例如,我国宪法明确指出,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。不仅如此,宪法还规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。虽然宪法十分详细地规定了人民的地位和权利,但如果行使国家权力的工作人员自身权力不受到有效监督和制约,一样可能破坏人民的各项权利,毕竟“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。[1](p.154)对于我们社会主义国家来说同样如此。因此,只有坚持依法治权,把宪法和法律赋予人民的权利落到实处,让人民去参与管理国家事务和监督政府权力,使权力在宪法和法律范围内运行,才能真正体现和保障人民当家做主的地位。
  (四)坚持依法治权才能真正实现依法治国的基本方略
  中国共产党领导人民建设法治国家的基本方略就是依法治国。只有坚持依法治权,才能真正贯彻建设法治国家的理念,从而真正实现依法治国的基本方略。党的十五大报告已经对依法治国进行了精确界定。这就是广大人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事务,管理社会事务。从中可以看出,依法治国实质上就是党领导人民运用宪法和法律所赋予的,并以一定规则形式来行使的权力,去管理一系列政治经济和文化事务。因此,依法治国的关键就是依法治权,就是实现权力的法律化和制度化。一方面,只有坚持依法治权,实现权力产生的法律化,才能为依法治国的权力提供合法性来源。从权力的来源看,依法治国中一切公共权力都是宪法和法律所赋予的,而宪法和法律又是全体人民共同意志的体现,因此依法治国的权力就相当于获得了全体人民的共同认可并具有了合法性来源。另一方面,只有坚持依法治权,实现权力行使的制度化,才能为依法治国的权力提供稳定性依据。权力只有实现制度化和程序化才能具有稳定性,才能不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。换言之,只有这样权力才能按照既定的制度和程序去运行,不至于因偏离正常范围而对正常社会生活造成破坏,依法治国的基本方略也才能够最终实现。
  三、当前我国权力运行中的典型问题
  当前我国的权力运行现状不容乐观,其中存在的问题主要体现在三个方面。
  (一)在权力认识上,广大干部权力观念存在认识误区,权力私有、私用思想浓厚
  思想认识是行动的先导,科学认识权力是人们规范行使权力、有效监督权力的基本前提。但在权力认识问题上,当前我国不少领导干部依然存在非常严重的认识误区。其中最典型的认识误区主要体现在权力来源和权力使用两个方面。第一,在权力来源方面,不少干部没有认识到权为民所有,即自己手中的权力来源于人民、是人民授予的,从而导致其权力私有思想十分浓厚。无论从国家性质还是宪法规定看,我国的一切权力都属于人民。从根本上说,我国各级领导干部手中的权力都是广大人民的,都源于人民的授予。领导干部只是权力的暂时行使者而不是所有者。目前不少领导干部认为从自己被任命职务开始,自己手中的权力就是自己的,与别人无关,从而形成了浓厚的权力私有思想。第二,在权力使用方面,不少干部没有认识到权为民所用,即权力应当用来为人民服务,从而导致其权力私用意识比较突出。权力的来源和归属决定权力的使用。我国一切权力来源于人民,就决定了一切权力必须为民所用,用来为人民服务。这就要求掌握权力的广大领导干部,必须用人民授予的权力兢兢业业地为人民谋福利。然而,由于权力私有思想的错误影响,当前不少领导干部在权力使用方面陷入了严重的认识误区,认为有权不用过期作废,手中权力就应该为自己谋取利益,从而形成了比较突出的权力私用意识。这种权力私有、私用的认识误区严重背离了我国权力的本质,也给人民利益造成了严重损失。 (二)在权力行使上,领导干部法治理念十分淡漠,弄权行为司空见惯
  在权力的行使方面,我国目前存在的问题是,领导干部法治理念十分淡漠,弄权行为司空见惯。第一,在思想方面,领导干部法治理念淡薄,而人治思想依然浓厚。领导干部法治理念淡漠主要体现在两方面。一是本身法律知识比较匮乏。对文本性的法律理念和现实中的法律效力之间的关系没有一个自觉的认识,从而导致将法律条文误认为是没有任何约束力的苍白文字。二是守法的意识比较淡漠。对于法律和权力的关系认识不清,从而对于权力行使的法律边界有所忽视甚至是无视,从而无法形成一种良好的守法意识。第二,在行为方面,许多领导干部对弄权行为司空见惯、不以为然。思想中法律意识的淡漠,很容易导致行为中权力行使的乱象。这种弄权乱象主要体现在两方面。一是极力扩权越权的同时又尽可能逃避责任。这就容易导致追求权力无视法律的约束和管制,肆意践踏法律,而需要承担责任时又互相推诿扯皮,拿法律做挡箭牌,从而导致本应对应统一的权力和责任出现错位。二是最大限度地进行权力寻租。权力寻租是不少领导干部追求权力的重要动机,同时也是其藐视和践踏法律的重要原因。这种扭曲畸形的权力行使观念,使不少领导干部在破坏法律的同时也毁了自己。
  (三)在权力监督上,监督结构僵化、疲软滞后,监督形式单一、协调不够
  在权力监督方面,我国目前的状况呈现两大特点:一方面是监督结构僵化、疲软滞后;另一方面是监督形式单一、协调不够。第一,我国目前监督制度存在结构过于僵化的特点,从而导致监督力度疲软滞后。一方面,在监督主体上主要是机构监督,非机构监督缺位。单靠机构监督,一旦监督机构不作为,权力就处于无人监管形势之下,种种越权行为就时有发生。另一方面,在监督程序上往往是事后监督。事后监督本身具有滞后性,使得权力在本应加强监管的运行过程中不受任何阻拦和约束,待到权力已经造成危害时再行监督为时已晚。第二,监督形式存在方向单一、协调不够的问题。我国目前的监督形式主要是自上而下的监督,平行监督徒有形式,自下而上的监督更是尚未形成。自上而下作为一种传统的单线式监督,其监督不力的缺点已经越来越明显。同级之间的平行监督虽然存在,但在这种党政领导体制下同级监督机构在权力、财政等方面都没有充分的独立性,从而很难发挥实质性监督作用;而巨大潜力的自下而上监督还没有引起足够重视,尚未形成有效途径和固定形式。
  四、强化依法治权、推进全面依法治国
  目前,我国要深入推进全面依法治国、建设社会主义法治国家,就必须多方面强化依法治权。具体来说,应当以“依法”为基石,以“治人”为核心,以“公开”为关键,以“健制”为保证。
  (一)依法治权应当以“依法”为基石
  依法治权应当从“依法”开始,这是依法治权的前提和基石。根据我国依法治国的现实需要,“依法”至少应当包括四层含义:有法可依、有法必依、执法必严和违法必究。首先,有法可依要求进一步完善我国的社会主义法律体系。新中国成立尤其是改革开放以来,我国法律体系已经日趋完善,在推动有法可依方面取得了较大成就。但我国经济社会的迅速变迁,也对法律法规提出了更高的挑战。这要求我们在既有法律框架下进一步注重法律的科学性、系统性,使其减少抵触更加统一,同时提高可操作性,使其能够与社会发展的内在规律相统一。其次,有法必依要求进一步强化我国法律适用的平等性和公正性。随着我国经济社会发展,社会分层也越来越复杂化、多元化。这种形势要求我们在法律适用方面进一步强化法律面前人人平等的理念,任何组织和个人都不能凌驾于法律之上。无论家庭、职业还是教育、财产等有何差别,都应当一律平等地遵守宪法和法律,依法享受权利和履行义务。最后,执法必严和违法必究要求进一步强化法律执行的科学性和威慑力。执法必严要求国家的工作人员必须严格按照法律法规的要求来执法,提高法律执行的科学性和严格性;违法必究则要求任何组织或个人的违法行为都要受到法律的追究和惩处,进而提高法律的威慑力和严肃性。
  (二)依法治权应当以“治人”核心
  依法治权要有效推进,最终的着力点还是掌握权力的“人”:所有的方针、政策都要由人去实施,所有的法律法规也都要由人去制定,因此“治人”应当成为依法治权的关键。所谓“治人”,严格来说就是培养和提高权力行使者的素质。具体来说,就是培养权力行使者的权力法治化意识。第一,培养权力行使者权源于法的观念,使其以更加敬畏的态度来看待手中权力。权力法定已经是现代法治社会非常成熟的一个依法治权原则。这个原则反映在权力行使者思想中就是权源于法的观念,从而进一步对法产生一种敬畏和尊重。对于中国来说,因为我们的法律是全体人民共同意志的体现,所以权源于法同时也是权源于民。这就要求领导干部在敬畏法的同时也要敬畏民,从而以更加严肃的态度来看待手中权力。第二,培养权力行使者依法办事的意识,使其以更加谨慎的态度来运用手中的权力。依法办事即依法行使权力,这是法治国家对权力行使者的基本要求,同时也是法治国家的重要标志。针对目前我国领导干部法治思想淡漠和人治思想浓厚的特点,要有效推进依法治权就必须强化其运用权力的法律程序,以严格的程序来准确界定其权力行使的范围,从而进一步培养其依法办事的意识,做到不专权、不越权,更加谨慎严格地运用权力。
  (三)依法治权应当以“公开”为关键
  依法治权必须保证权力公开,使权力在阳光下产生和运行,这是依法治权的关键。权力不公开就容易滋生腐败,因为“权力的暗箱操作创造了以权谋私的可能空间,给权力腐败提供了便利条件”[2]。
  党的十八届三中全会就明确指出,要依法公开权力运行流程,完善党务、政务和各领域的办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开以及结果公开。针对我国目前的现实状况,保证权力公开要做到两方面。第一,在权力来源方面,应当增强权力设置和授予的透明性、规范性。一方面,要秉承科学透明的态度来规范权力的设置。设置权力既要根据法律精神也要结合现实需要,在多方咨询和协商的基础上,促进权力设置的透明化、科学化。另一方面,要根据严格公开的法律程序来规范权力的授予。权力的授予必须保证公开、透明,确保人们对于权力的行使目标、行使范围以及责任追究等问题都具有清晰明了的认识。第二,在权力运行方面,应当加强权力行使全过程的公开化和程序化。在透明基础上产生的权力,其运行过程和结果也必须公开。一方面,权力运行的过程要公开。权力必须按照既定的程序去行使,对程序中应有的各个环节既不能隐瞒也不能违背。另一方面,权力运行的结果必须公开。权力设置的目的是为了处理相应事务,只有公开权力运行的结果,让人们看到权力解决问题的效果,才能依法对权力运行的质量进行评估和治理。
  (四)依法治权应当以“健制”为保证
  制度建设是有效制约权力的一个重要保证,只有将权力关进制度的笼子里,才能够防止其为所欲为。因此,依法治权应当以健全制度为保证,即“建立规章制度来限制和监督公共权力”[3]。
  针对当前我国的权力运行和权力监督现状,依法治权至少应当从
  多维监督和责任追究
  两个方面着手进行制度构建。
  第一,针对权力运行过程,建立起一整套覆盖全程的系统化多维监督机制。权力运行过程中最重要的就是决策和执行这两大环节。对于当前中国来说,应当针对这两大环节构建起一套包括机构监督、政党监督、群众监督、舆论监督以及法律监督等在内的立体化多维监督体系。以这样一套系统化的监督机制网络,对那些权力问题多发部门实施多方位监管和有效制约,从而缩小权力寻租的空间。第二,针对权力运行结果,根据权责统一的原则建立起一整套与权力相对应的责任追究机制。根据权力与责任的对应统一原则,对权力和责任进行科学化分解和合理化配置,务必做到权力清楚、责任明确、权责对应,在此基础上建立起一套严格的责任追究机制。以这样一套科学的追究机制对权力行使状况进行精确的量化考核,对权力行使者进行严格的奖惩任免,从而构筑起一道防范和惩治权力腐败的制度化屏障。
  参考文献
  [1][法]孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深.北京:商务印书馆,1961.
  [2]朱文鸿.权力公开运行重在机制构建与完善[J].领导之友,2014,(8).
  [3]竹立家.依法治国之重在于依法治权[N].华夏时报,20141030.

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