论行政生态学的发展

行政生态学是行政学与生态学相结合的一门边缘性学科,它的提出对发展中国家的行政体制的发展有很大影响。下文研究了行政生态学的发展。 摘要: 本文通过介绍行政生态学的基本理论,继而分析我国现阶段行政体制改革的现状,指出我国现阶段存在的问题,最后基于我国现阶
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  行政生态学是行政学与生态学相结合的一门边缘性学科,它的提出对发展中国家的行政体制的发展有很大影响。下文研究了行政生态学的发展。

  摘要:本文通过介绍行政生态学的基本理论,继而分析我国现阶段行政体制改革的现状,指出我国现阶段存在的问题,最后基于我国现阶段存在的问题运用行政生态学的角度提出相应的对策。

  关键字:行政生态学 行政体制改革 对策

  行政生态学是一门交叉性的学科,是指用生态学的理论和方法来研究行政问题,它的基本概念和理论都是借鉴了生物学意义上的生态学,行政生态学的启蒙者是美国哈佛大学教授高斯但是真正将行政生态理论发言广大的是美国夏威夷大学教授弗雷得·里格斯,他在1961 年发表的《行政生态学》一书,标志着使行政生态学成为一门新的、系统的学科体系且标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束。根行政生态学的观点,“任何经济、文化政治和行政制度等皆为一有生命的个体,是经过一段漫长的成长过程渐渐演进而来的。也就是说在生命的个体之间,以及生物与环境之间都存在一种功能的相互依赖关系”。行政生态学的主要研究对象是行政生态系统与行政生态环境之间的相互关系,他将行政生态系统视为一个“生命有机体”,强调任何国家的行政体制和行政管理,都是一个有机的生态系统或有生命的组织系统。它主要研究行政现象、行政行为与行政生态环境之间相互作用及相互影响的关系。

  里格斯指出“: 在叙述环境对某种主体的影响时,应同时指出主体对环境的影响,唯有把两方面相对的交互作用都察看明白,才算真正建立了生态模式。”[[3] 张超群.公共行政学[M].大连:东北财经大学出版社,1996.][3](p258)彭文贤先生亦在《行政生态学》一书中提到:“行政生态学应该包括两个面向:其一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政。其二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。”[1](p19)因此,我们在研究公共行政,不仅要着眼于行政规范、行政过程、行政行为等,更要研究行政环境对行政行为的影响和制约,行政生态学无疑为分析中国的政府行政和行政环境的互动关系提供了一个很好的模式。

  1、我国行政体制改革现状

  改革开放以来我国一直把行政体制改革作为一个重点,着重“权力的下放和职能的转变”为重点,政策自上而下,逐步向纵深推进,加强政策执行力度取得了巨大成就主要表现在一下几个方面:

  (1)政府行政管理呈现出向公开化、透明化、法制化的特点。随着网络的加速发展政府的制度政策体制越来越透明化主要通过公告栏、广播、电视、网络等媒介进行传播,行政管理活动的办理程序、受理条件等都公开化接受扩大公众监督政。

  (2)基层行政法制建设不断加强。扩宽了我国公民参与公共社会行政管理的渠道,基层民主选举等法律、法规的修改制定对于保障农民群众的利益以及促进廉政建设等方面都具有重要的意义。

  (3)我国政府职能转变取得一定的成果。我国政府一直以来都是充当了一个划桨者的角色现在我国政府的角色正在逐步向掌舵者转换。主要进行社会的宏观调控,减少对经济主体的微观干预。

  (4)政府机构的简化取得初步成效。在政府机构的改革中,我们根据体制改革政策遵循精简、统一、效能的原则,从中央向地方政府逐步推进,撤乡并镇,精简基层政府规模和干部数量,完善我国政府科层设计努力朝着韦伯理论论述的科层发展。

  (5)政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善。随着公务员法的颁布,我国政府在机构设置以及选材用人方面,推行竞争上岗和岗位轮换,初步改善了多年来机关干部能上不能下、能进不能出的状况这样也有利于年轻一代优秀人才的脱颖而出。

  2、我国基层行政体制改革面临的挑战

  改革开放以来我国一直把行政体制改革作为一个政府工作的重点,随着我国经济的不断发展市场经济框架的构建以及我国的经济体制改革进入攻坚阶段,同时我国的政府行政体制改革也面临着前所未有的挑战和压力:

  (1)新旧两种行政形式并存但是传统的行政惯性成为深化改革的阻力。中国有很长时期的封建传统思想,这使得“吏治—人治”传统影响我们的意识形态,中国传统文化主导地位的儒家文化为精神支撑的、缺乏现代法治精神的文化背景,形成根深蒂固的“官本位”文化,至今仍然左右许多政府官员的思维方式和执政方式;而且,更令人担忧的是,在近年来的公务员制度改革中,由于官员治理模式滞后,使得与干部选拔制度密切联系的“官本位”文化不仅没有淡化,反而有强化的趋势。[[4] 赵颖.单伟.《论行政生态与基层政府行政体制改革》《[J]现代农业科技》2009 年第24 期][4]

  缺乏完善的社会沟通体制,权利形式中存在致命的弊端。目前,无论在城市还是在农村基层社会中,民主自治的推进依然是一个需要高度关注的重大问题。城市社区的自主管理模式中如何界定各级政府之间的职能、农村推进村民自治中如何处理好村委会与党委之间的关系等问题,都还值得进一步探索。腐败官员的行为、制度导致的政府强权,使社会的认同度大大降低。如果这种历史和现实早已证明的错误制度安排不能彻底纠正,那么,权利腐败、买官晋爵和“逆淘汰”趋势将无法遏制。长此以往,其对政府的威信和法制信仰的危害是难以估量的。[[5] 薛刚凌.行政体制改革研究[M].北京:北京大学出版社,2006.][5]

  我国行政决策机制单向化依然存在。行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能 根据实际需要 在可能的范围内 对国家公共事务做出分析 判断 选择和决定 行政决策是行政管理的核心 其正确与否涉及面广大 影响深远 所以 行政生态学理论认为行政决策的进行是一个极其复杂的过程 必须考虑到众多的因素 诸如 人民 地区 科学技术 社会技术 希望和理想 灾祸以及人的性格 等因素我国行政决策机制中存在着严重的 单向度 现象 即在行政决策时往往围绕单一目标而忽视了行政生态的系统性特征 这种 单向度 的决策在执行中会给行政生态系统带来了极大的破坏。

  政府行政权力过大。目前我国政府是家长式政府,即对市场经济过渡干预,仍然存在计划经济的影子,使得市场的价格机制不能够充分的接受市场的调控,也就是在我国经济的过热现象中主要是政府过热。

  3、行政生态理论对我国行政体制改革的启示

  结合我们先前介绍的行政生态理论,针对目前我国政府行政管理体制存在的弊端,在不断推进经济体制建设的同时,必须完善政治制度,进行政府行政管理体制的改革,我们可以得到一下启示:

  转变政府职能由管理型向服务型转变。按照精简、统一、效能的原则,精简政府机构,加强部门间的协调,缩减机关工作人员、减少浪费,提高工作人员的整体素质,真正实现人尽其才、物尽其用,明确各部门的职责,建立专业化的行政机构,并使其职能得到充分的发挥。尽可能减少或者说避免部门间的相互推诿扯皮,以此来提高行政效率。

  (2)扩大政府权力下放力度。运用市场机制来进行管理,使政府认识到它的使命是在中央政府的领导下搞好服务工作加强宏观调控,而不是过渡干预微观经济主体,基层政府部门要在实现近期目标的同时,不忽视中、长期的战略目标,避免因小失大;保持经济与自然环境的协调发展, 保证地区和国家可持续发展的实现。

  (3)实现“政治生态”。所谓政治生态化,就是把政治与生态有机辨证地统一起来,最终促进政府与生态环境持续健康稳定发展。政治生态化要求基层政府以政策、法令、规章制度教育方式等对环境保护进行直接干预,同时政府的政策、法令、规章制度、教育方式,对区域经济发展模式、公众行为的影响又间接影响地方生态环境的保护。我国许多基层政府曾因决策失误导致严重的生态环境问题,这就要求基层政府必须用更多的财力、物力、人力来维护生态环境的持续发展,促进地区政治、经济、社会发展与全球生态环境协调发展。

  (4)解决政企不分、政府过度集权的问题。政府部门要科学地预测未来,在实现近期目标的同时,不要忽视中期的、长期的战略目标,避免因小失大;既要保证单个经济主体利益的实现,又要保证不损害社会整体利益;要控制环境污染、防止生态恶化、保持经济发展和自然环境的协调发展,保证国家和地区的可持续发展的实现。针对行政管理体制改革与市场经济发展不相适应的情况,我们应坚持大力发展生产力,转变市场经济结构,由原来的有限的市场经济向一种自由竞争、自由选择的合理市场经济体制转变,加强市场监管,以保证商品价格真正由其价值所决定。此外,还需实行政企分开,把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,构建适应社会主义市场经济需要的政府职能框架。

  (6)实现政治与行政的分离,减少行政对政治相互间的干预,在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中,精干、廉洁、高效并充满活力。完善行政运行机制,改善行政管理方式,转变工作作风,规范行政行为,最终提高行政效率。克服官僚制的影响。

  (7)克服形式主义的危害,建立责任政府、服务政府和法治政府,实现决策的科学化、民主化、公开化;加大立法力度,加强行政体系的法制建设,实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。提高行政人员素质,加强作风建设,建立廉洁高效的政府机制,抵制形式主义及官僚作风的侵害。

  我国的行政体制改革主要是市场经济成熟的发达国家最早探索实行的一种行政管理模式。成熟的市场经济和政治民主化、自由民主理念、分权化思想和社会自治意识以及发达的公民社会是实行行政体制改革的基础。从行政生态的视角来看我国的行政体制改革是一个需要各个政府系统相互配合的一个系统化的工程,它受到我国的政治、经济、文化、历史等因素的制约和影响,所以我国的行政体制改革需要与其他社会影响因素相结合来推行与实施。

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