论行政法律关系内涵的更新

行政法律关系作为行政法基础理论之一,其自身的理论体系基于整个动态行政法体系中也在更新。下文对行政法律关系内涵的更新进行了研究。 【摘要】 本文探讨行政法律关系的内涵的更新,首先对行政法律关系内涵界定进行阶段性分析,以此为突破口演绎出行政法律关系在行政
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  行政法律关系作为行政法基础理论之一,其自身的理论体系基于整个动态行政法体系中也在更新。下文对行政法律关系内涵的更新进行了研究。

  【摘要】本文探讨行政法律关系的内涵的更新,首先对行政法律关系内涵界定进行阶段性分析,以此为突破口演绎出行政法律关系在行政法体系内涵的重新定位,即引入行政法律关系作为行政法学方法论上探讨。

  【关键词】行政法律关系 内涵更新 方法论

  一、引言

  改革开放以来,行政法理论不断推陈出新,每一时段行政法总有其主流特点,抑或管理取向,抑或控权取向,抑或服务取向。其间分隔点不是决然清晰,可以说是映照现实发展的抽象总结。行政法律关系是行政法的基本范畴之一,笔者认为,对行政法律关系内涵的清晰界定是构建动态行政法理论体系的一个基点与突破点。科学界定行政法律关系也能更好体现这一理论抽象与具体现实间的互动发展和衔接,从而使行政法律关系向良性拓展。

  二、行政法律关系内涵的历史更新

  1、 20世纪90年代以前,对行政法律关系界定有以下几个方面:(1)从形成阶段来看, 认为是行政机关在履行职务的过程中,依法与其他各主体之间所发生的关系;(2)从调整的法律规范来看, 认为是一个国家法律体系中各种行政法律规范所规定的权利义务关系;(3)从内容来看, 认为行政法律关系就是行政法律规范所确认的以权利义务为内容的具体社会关系;(4)从法律规范和行政权行使来看, 认为是经行政法规范调整的在行使国家行政权而发生的行政主体与各主体之间的权利义务关系;(5)从双方当事人身份和行政法律权利义务来看, 认为是依法行使权力的国家行政机关和有权机关在国家行政管理过程中同其他各主体之间以及行政机关内部所形成的行政法律意义上的权利义务关系。在这一阶段,对行政法律关系内涵的界定多注重行政主体的管理地位、主导地位,行政法律关系是隶属性关系,单一性关系。迫切想建立独立体系,该时行政法律关系注重行政独特性,某种程度上特意忽略对相对人的权利保障。当然这种价值选择并不是学界的凭空构想,在当时社会政治经济背景下,是现实对行政的需求,造就行政法选择。

  2、从20世纪90年代到21世纪初,行政关系的多样化和复杂化,学者们对由行政而产生的法律关系有着不同理解。例如:行政关系是将“行政权力的创设、行使以及对其监督过程中发生的各种社会关系”;“既包括行政管理关系,也包括行政法制监督关系”等。这一时期政治经济改革深化,涌现许多新的行政现象,要求行政法律关系内涵进行相应更新,并对传统法律关系重新定位,相对主体的种类繁多,主体地位也有所提高。更多由行政权的分配与管理关系方向向行政权力控制面上倾斜,并更加注重相对人在行政法律关系中主体性的权利。此时,行政法律关系的内涵进一步得到更新。在过去,人们的思想一直受到“行政法是管理法”的束缚,将行政法律关系视为管理与被管理的关系,将行政法律关系内容单一理解为行政主体管理的权力与行政相对人服从管理的义务。过去行政法确立的行政法律关系的实际状况主要是单一的管理被管理关系的形式备受质疑,因缺乏司法审判机关与行政主体之间的监督法律关系或其他相关法律关系。

  但目前这种状况有了根本的改变。从理论观念上看,学界基本否定了单一行政法管理论的思想,先后出现了行政法是控制行政权的法、行政法是为人民服务的法、行政法是平衡法等行政法观念。上述观点讨论的虽是行政法的理论基础问题,但是从不同角度能反映行政法律关系的状况。如控权论强调行政法的控权作用,其所强调的必然是各种监督主体对行政主体的监督法律关系;服务论强调行政法的服务目的,注重行政主体对相对一方的服务法律关系;平衡论倡导行政法对行政权与公民权的平衡作用,强调了管理法律关系与监督法律关系在互相不对等的情况下形成一种平衡状态。在此不研究行政法的理论基础,因而对上述观念的优劣暂不作评价,但上述不同的行政法观念对我们思考行政法律关系的各种问题都具有扩大视野、拓宽思考层面的作用。

  经上述分析,就理论层面对当代中国行政法律关系内涵变化、发展及其多样化模式等问题作了初步观察。现实转型背景下社会多样化发展需求同新制度构建的互动,特别是构建社会主义法治国家背景下,建设完善法制的需求下,也使得行政法律关系与过去相比实际上已有了十分明显的发展变化,市场经济不断深化发展要求更加灵活、积极的行政而推动的改革所带来的行政活动内容、方式的转变,使一些新型的社会关系得以形成,这使行政法有了新的调整对象。这里注意的是,不仅仅是行政关系这一对象的现实更新,同时行政法也越来越宽泛的理解,以尽可能容纳新型行政关系,为了稳定和发展改革成果,引导社会的发展方向,重新认识并对某些社会关系定位,需要行政法对这类新的社会关系及时加以确认,以形成有利于社会生产力发展的新的法律关系的模式,旧的不适应生产力的行政法律关系则应当被废弃或更改。所以所谓的内涵更新不仅仅是增加新的关系内容,还有对原来关系的修正补充和不适合现实发展关系的摒弃。总之,上述的两阶段分析显示了学者们对传统行政法律关系理论的质疑。学术研究应当以发展的眼光来审视我国经济体制改革和政治体制改革对行政关系所产生的巨大影响, 适时地扩大行政法律关系概念的内涵。也显示出社会不同发展背景,不同发展要求必然促使行政法律关系内涵更新。且总体上说,行政法律关系的内涵是在丰富充实的,从上面看来,行政法律关系的内涵更新好似是对新型行政关系在传统关系上的机械累积,而使得整个行政法律关系体系显得杂乱无章。下面希望通过对行政法律关系的重新定位使其成为一个有序组合。

  三、行政法律关系的重新定位

  现代行政法不再以行政强制、行政处罚或行政许可单一形式展开,行政关系还包括行政指导、行政计划、行政合同等新的互动方式与制度。然而,传统的法学分析方法将各种行为模式相分离,进行独立考量,难以适应现实的需要。行政法律关系不仅局限于行政主体与行政相对人之间的关系,还会涉及到有法律上利害关系的人,行政法律关系的面向呈现复杂化、多维性。现代行政更具专业性和技术性,可操作性更强,渗透到社会生活的各领域。实践中,行政机关工作人员依靠多年的业务经验和适用法律的技巧来解决行政案件。现代行政在合法性的前提下,更加突出合理性、合目的性。

  司法和行政的过程都是将立法机关制定的法律具体化,行政适用法律必然要受到法的约束与支配,当适用法律、解释法律时,除了必须合法之外,还要符合所追求的目的,即行政的合目的性。正因为此,就公民个人体验而言,行政远比司法来得密切,公民也更加关注行政的整个运作过程。学界的研究也更为广泛,涉及到行政法各论,这种研究仍有不足。就行政合同而言,仅考量法律行为的形式而非实质内容。传统方法论仅研究局限于局部而非整体,仅研究单一行为而非复合行为,仅研究最终行政效果而不关注整个行政过程。可现代行政研究方法,强调体系研究和整体研究,更要关注整个行政过程。高速发展的社会中,行政发生了巨大的变化,其也要求我们进一步更新现行的分析方法,从方法论着手,研究行政关系的内涵更新。

  在此我注意到由德国学者所提起的行政法律关系论,其产生背景也是基于现代行政利益复杂与多元化以及大量复杂的未型式化行政行为出现等课题。综观当下主流对行政法律关系理论之研究,多仅仅把它定位于区别于其他部门法之介质,且对行政法律关系的研究,多局限于在具体行政行为下进行分析构建,即行政行为本位主义。过分注重行政主体所作出行政行为这一个点,而忽略行政行为作出之前及之后所进行的活动,在此,我不把行政法律关系仅看成是对行政行为而导出的对象,而直接把它当成一个分析主体,并且我比较推崇以行政行为过程论为导向的行政法律关系分析。因为现代行政不是局限于针对相对人行为而做出的行政处分,更多的行政主体根据现实需要中的利益矛盾而自发作出的调整手段;根据这一分析原则,也有必要对以前一些行政机关行为的性质进行重新界定,如行政机关的所从事的民事活动。显然,较诸行政处分是一种更为包括的制度。

  以行政法律关系为独立体来进行行政法体系构建与分析主要的意义在于: (1) 行政法律关系可以说是法规范和行政现实的直接碰撞,直接表现出相关的主体间的利益需求,所以在法解释方法论上使用法律关系概念,将可明确使法体系对社会现象开放。(2)结合行政法律关系的行政过程式分析我认为是可取之径,符合现代行政特点,关注各种法律关系,有助于从整体角度研究与考察单数或复数的行政行为。

  行政法律关系内涵的始终是要回应现实社会状况的,是否可以列出这样一个步骤:新的政经背景,社会正在改革中,控制行政权当然还是需要的,但越来越多新领域需要行政管制,行政机关制定新的公共政策,从而出现新的行政关系,不排除其中有新的更灵活的行政方式,而对于这种新领域往往缺乏明确的法律依据,但在法治国理念下,总是会通过解释或法律原则释义将其纳入行政法这一体系,就此形成新的行政法律关系。上面提到过,现在灵活多样的行政方式往往难以纳入某一类具体行政行为,但此时,行政法律关系自身就是存在的,何不直接从其入手,进行无定性行政行为进行过程式分析。不过,总的来讲,行政法律关系体系分析仅以修正或补充传统行政法学之不足而存在,尚未达到与传统行政行为形式理论相提并论的地位。所以我认为的行政法律内涵更新,不仅仅是它随实践发展的具体内容更新,也要顾及对行政法律关系定位的另一角度思考。

  四、结语

  本文纵向分析行政法律关系内涵的变迁与发展,通过其内涵特质横向的与现阶段主流的行政行为式行政法分析相比较,来凸显行政法律关系在行政法学系统分析上的优势与特质。设想以行政法律关系来构建整个行政法体系,并以此为分析工具畅游于各具体行政活动之间,特别是对大量涌现的新型行政行为进行厘定。然而研究还处在初级阶段,对可行性与具体操作性还待进一步挖掘探讨。

  参考文献

  1、马怀德主编:《行政法学》,中国政法大学出版社,2007年版

  2、杨海坤、章志远:《中国行政法基本理论研究》,北京大学出版社,2004年版

  3、高秦伟:《反思行政法学的教义立场与方法论学说》——阅读《德国公法史(1800-1914):国家法学说和行政学》之后,载《政法论坛》,2008年第3期

  4、高秦伟:《行政法学方法论的回顾与反思》,载《浙江学刊》,2005年第6期

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