浅析我国环境污染行政罚款标准的完善

行政罚款是由于法律授权的国家行政机关依照法定程序强制违反法律规定尚不构成犯罪者缴纳一定数额金钱的处罚,是行政处罚的一种主要形式。它广泛适用于违反环境法的行为。在中国,绝大多数的环境法律、法规和规章都规定有行政罚款这一行政处罚形式。罚款与罚金不同,罚
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  行政罚款是由于法律授权的国家行政机关依照法定程序强制违反法律规定尚不构成犯罪者缴纳一定数额金钱的处罚,是行政处罚的一种主要形式。它广泛适用于违反环境法的行为。在中国,绝大多数的环境法律、法规和规章都规定有行政罚款这一行政处罚形式。罚款与罚金不同,罚金是审判机关根据刑法规定对犯罪分子判处的一种附加刑,既可单独适用,也可附加适用。罚款不是刑罚,不使用于犯罪行为。下文对我国环境污染行政罚款的标准进行了思考和研究。

  摘要:环境污染行政处罚标准是指行政环境执法机关强令环境污染违法主体向国家缴纳罚款的处罚标准。这种行政罚款标准从根本上说可以概括为以环境污染的具体事实为依据,以现有的环境立法为准绳而得出的一种罚款缴纳标准。

  关键词:环境污染 行政罚款 主要标准

  一、我国环境污染行政罚款标准现状

  环境污染行政处罚标准是指行政环境执法机关强令环境污染违法主体向国家缴纳罚款的处罚标准。这种行政罚款标准从根本上说可以概括为以环境污染的具体事实为依据,以现有的环境立法为准绳而得出的一种罚款缴纳标准。目前我国环境污染行政罚款标准所遵循的是“过罚相当”原则和“协调发展”的原因。然而任何一种行政罚款在适用的过程中,若缺乏必要的而科学缴纳标准都无法保障行政处罚本身的正当性,更难谈及公平以及有效惩罚环境污染的违法行为。

  进入21世纪以来,我国政府不断加大对环境污染处罚的力度,而在众多的行政处罚手段中,行政罚款是使用得最多的手段之一。这是因为政府对环境污染的主体处以行政罚款,一方面能有效地规范企业的生产经营行为,在另一面更加强调的是行政罚款的震慑功能,预防更多类似的污染事件的发生。[1]然而,尽管我国政法不断加大环境污染行政罚款的处罚力度,仍然有不少企业铤而走险,究其根本原因我国环境污染行政处罚的标准并不是十分完善。从当前严峻的空气质量问题可以窥见我国环境污染的严重性,假如我国有着完善的环境污染处罚标准,那么至少而言,老百姓并不需要经历那么持续的雾霾天气状况。

  我国现行并不存在严格意义上的环境污染行政罚款标准,有关环境污染行政罚款的标准规定也十分宽泛。《行政处罚法》第四条规定一般行政违法行为的处罚标准:“设定和实施环境处罚必须以事实为依据,与违法行为事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”而在《环境保护法》中也规定:“对违反本法规定,造成环境污染事故的企业事业单位,有环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门根据所造成的危害后果处以罚款;情节严重的,对有关责任人员由其所在单位或者政府主管机关给予行政处分。”单从这两部法律中很难得出有具体的,操作性强的罚款标准,这样概括性的规定虽然给予了环境执法机关比较灵活的自由裁量权,然而却为权力寻租留下了极大的空间。[2]虽然我国在《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染防治法》以及《噪声污染防治法》中规定了罚款在不同严重程度的环境污染情况下的征收范围,然而征收范围和环境污染严重程度的规定本身就存在问题。如在《水污染防治法》的第七十五条规定了在水源保护区内设置排污口的处罚标准,最高也只能处罚100万元。

  由此可见,我国在环境污染行政处罚的处罚标准和依据方面的规定十分笼统,尚未形成一个操作性十分强的处罚标准网络。需要指出的一点是,在处罚标准方面存在两个最主要标准,一是行政罚款的额度范围,另一个是污染的严重程度。无论在污染严重程度的定性还是行政罚款征收的额度范围上,我国现行的法律都没有严格意义上的参考标准。这就导致了由于行政执法部门对各单行环境保护法律法规存在不同的认识,而在具体的操作实践中形成混乱的处罚局面。

  二、我国环境污染行政处罚罚款标准的存在问题

  (1)“过罚相当”原则的不足

  目前,就环境污染处罚的罚款标准而言,我国立法遵循一个基本原则,那就是“过罚相当”原则,但该在法律适用的过程中存在明显的问题。

  我国行政处罚法中第四条规定了行政处罚的总体原则,也就是行政处罚必须以事实为依据,处罚应当根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度,行政执法机关在遵循公正、公开的基本原则的前提下对违法者做出最终处罚。因此可以看出,行政执法机关在确定污染企业的行政罚款具体数额的时候必须充分考虑违法者的过错,不得做出与其过错不相当的罚款决定,这样的原则性规定无疑直接限制了处罚的弹性。我们知道,由于环境污染的实施行为所导致的污染危害并非不变的,它可能会成为一种潜在的危害也可能成为一种持续发展并不断恶化的元凶,并且环境污染所带来的结果一般是难以被准确估量的,那么简简单单的遵循“过罚相当”的原则很有可能难以再次追究对环境污染者的后续责任。比如说某企业长期将未达到排放标准的废水直接排入河流而被行政执法机关决定罚款30万元,企业再受到行政罚款的处罚后也按照环保部门的相关要求对污水进行处理达标后再进行排放。我们可以清楚地知道,这30万罚款只是针对该企业未按着环保部门相关规定合法排污所造成的损害的处罚,然而企业违法排污的污水可能还会造成更大的危害,行政执法部门就没有考虑到这种可能潜在危险。还有一点需要我们特别注意的是,违法行为在受到行政罚款的处罚之前本身是会为企业带来收益,如果简简单单依照“过罚相当”的原则来处理罚款数额,企业因违法所获得的大部分利益就很有可能继续为违法者所享有。[3]

  从上我们也可以看出,该原则有一个严重的弊端,那就是“过罚相当”的出发点着眼于事后即时的处罚,只适用于污染已造成危害的情况。然而,这样的原则对于违法行为的事前和事后的长远考虑并没有多大作用,这样无疑减少了违法排污者的违法成本。所以,我们必须清楚地认识到“过罚相当”原则在实际实践的问题上是有明显的不足的,行政执法机关需要充分考虑到行政罚款的功能并非仅仅具有惩治功,他们还需要考虑到违法者可能再次违法的可能性以及违法者已造成的环境污染可能给环境以及相关群体带来的危害。只有这样,才能摆脱“过罚相当”原则的束缚,全方位考虑罚款的具体数额,增加环境污染者的违法成本。

  (2)环境污染行政罚款数额的确定标准不一

  目前,我国就环境污染行政罚款的确定标准尚没有制定统一的标准。在我国,行政罚款之所以在环境污染的行政处罚中最为常见,关键的原因在于罚款适用的污染情形非常广而又不失罚款手段本身简单、直接、灵活的特点。不过,罚款的数额不够高,可能就不能有效发挥行政罚款的预防和惩罚功能了。现实中企业恶意排污的现象屡见不鲜,甚至不少企业屡受行政罚款处罚依然偷偷排污,究其重要的原因在于,企业恶意排污所得的利益远超过因非法排污而受到行政罚款处罚的数额。因而,行政罚款必须要对违法者形成一定的负担,从成本上彻底堵死恶意实施环境污染的行为。所以如何保证罚款成为违法者一种巨大的负担成为一个遏制环境污染的立法导向。当前,修订过后的《水污染防治法》第七十三条规定,“违反本法规定,不正常使用水污染物处理设施,或者未经环境保护主管部门批准拆除、闲置水污染物处理设施的,由县级以上人民政府环境保护主管部门责令限期改正,处应缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款。”尽管该条相对于其它环境保护法律法规对罚款数额的倍数范围问题有了更加明确的规定,但是在我国依然规定最高罚款100万元数额的情况下,3倍的数额显然并非属十分高。在存在最高罚款数额的情况下,我们可以得知环境问题与GDP问题依然存在一种取舍问题,是保护企业的发展优先还是保护环境优先,成为不少地方政府的难题。[4]不过,不管怎么说,在经济结构转型的21世纪10年代,行政罚款的数额必须增加,只有这样才能有效遏制大范围与严重的污染灾害发生。

  三、完善我国环境污染行政罚款标准的建议

  (1 确立行政罚款的最低数额

  环境罚款的基数应该从两方面来确立,一是污染的实际损害,另一个是污染所获利益。污染在给环境和人民群众造成损害的同时也有可能给违法者带来利益,这种利益甚至远远超过了污染所造成的直接损失。[5]那么为了杜绝违法者在违法行为中获利,行政罚款的数额最低也应该设在违法所直接带来的损害和获得利益二者之和之上。用Z表示行政罚款的基数,用D表示污染所造成的直接损失,用R表示违法者污染环境所带来的利益,那么Z≧D+R。之所以采大于等于,那是因为基数的最终确立还应该考虑到违法者的违法记录以及事后是否积极消除不良影响等方面来综合考虑。单一地以一个标准来确定行政罚款的最低数额是不可取的,我们需要的不是过于简单的机械化的行政执法,我们也不需要一种过于弹性的最低数额确定标准,我们需要就是这种相对灵活的罚款最低数额确定方法。

  (2)改革环境污染行政罚款数额的设定方式

  我国现行法律中环境污染行政罚款的上限过低,加上环境污染普遍存在连续性的特点,笔者认为我国的环境污染行政罚款应当实行按日计罚的操作模式。所谓环境污染行政罚款的按日计罚是指取消环境罚款的数额上限,实行按日处罚的计算标准。这种做法在欧美发达国家得到了广泛的接纳,我国香港和台湾地区也采用此种罚款计算方式。这样做的好处在于,首先,能够预防环境违法行为,降低环境监督的成本。按日处罚可以让企业形成违法零收益的预期,从而达到预防违法的效果。与按照实际损失进行处罚的方式相比,按日计罚能在环境与公众健康遭到实质性破坏之前,遏制违法行为,从而能够最大程度保护环境和公众健康。其次,按日计罚可以促进环境守法意识的形成。按日计罚的目的在于消除违法所带来的非法收益,建立起正确的激励导向。再次,按日计罚的模式维护法律尊严,彰显公平与正义。按日处罚追求的是“赏罚平衡”,它在惩罚环境污染违法者的同时也引导者守法者走一条正确的经营道路,同时也是向广大企业表明,只要不污染环境就不会带来不必要的麻烦。

  我们可以通过两个海洋石油污染的案例来大概比较一下试行罚款上限和按日计罚的不同。2011年我国渤海840平方公里海面因康菲石油公司和中海油公司合作开发的钻井平台发生漏油事故而受到污染,而根据中国《海洋环境保护法》的规定,进行海洋石油勘探开发活动造成海洋环境污染的,处以3万元以上20万元以下的罚款。那么在我国现行法律框架下,污染方最多只被罚20万元。[6]而在2010年,英国石油公司的“深水地平线”钻井平台在墨西哥湾发生原油泄漏事故,该事故造成墨西哥湾大片海域被原油污染,大批海洋生物死亡。依照美国《清洁水法》和《候鸟法》的责任条款,英国石油公司因此被美国政府处以高达40亿美元的行政罚款。[7]

  我国重庆、深圳等城市已在试行对污染企业试行按日处罚的模式,2014年正在举行的全国两会上,不少人大代表也建议取消企业污染罚款的上限,对污染环境的企业实行按日处罚。

  四、总结

  我国正处于改革开放的新阶段,各项制度都存在改革的必要性和迫切性,环境污染行政罚款的标准也不例外。在产业结构调整的关键时期,如何正确引导企业走上一条环境友好型的生产经营之道就显得尤为重要。尽管当今我国在环境污染行政罚款的问题上尚未形成一个统一的、操作性强的处罚标准,但是需要看到的是,我国立法和社会都在日益关注这个问题。[8]环境污染行政罚款标准应与时俱进,应当在立法上确立污染罚款的最低计算标准,同时采用按日计罚的设定方式。只有这样,才能更加有效地惩罚违法行为,促进社会的公平和谐,达到保护生态环境的最终目的。

  参考文献

  [1]郑晓红.我国环境污染行政罚款标准研究[D].西南大学,2013.

  [2]张娟娟.论环境污染中企业和行政机关的责任分担模式[J].中南财经政法大学研究生学报,2011,01:48-52.

  [3]王斌.环境污染治理与规制博弈研究[D].首都经济贸易大学,2013.

  [4]温怀德.中国经济开放与环境污染的关系研究[D].浙江工业大学,2012.

  [5]张仁泽.雏议环境保护行政罚款基数问题[J].山东环境,1999,03:59-60.

  [6]张琪.我国海洋环境污染之行政法律责任分析[D].大连海事大学,2013.

  [7]刘伟婧.海上石油开发环境侵权责任研究[D].西南财经大学,2012.

  [8]曹光辉,汪锋,张宗益,邹畅.我国经济增长与环境污染关系研究[J].中国人口.资源与环境,2006,01:25-29.

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