论我国公共行政权力的异化及治理

引导语:行政权力是国家政治机关通过一定的程序和规则授予行政机关的一种用于行政管理和公共事务管理的强制性力量。以下是lw54的小编为大家找到的论我国公共行政权力的异化及治理。希望能帮助大家! 摘要 :公共行政权力是维护公共利益的工具,偏离这一宗旨,权力就会异
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  引导语:行政权力是国家政治机关通过一定的程序和规则授予行政机关的一种用于行政管理和公共事务管理的强制性力量。以下是lw54的小编为大家找到的论我国公共行政权力的异化及治理。希望能帮助大家!

  摘要:公共行政权力是维护公共利益的工具,偏离这一宗旨,权力就会异化。公共行政权力所有权和使用权的分离是公共行政权力异化的根源所在。在公共行政权力的的运行过程中,由于法律制度的缺位、监管的滞后以及公共行政权力使用者公共伦理的缺失,导致权力成为谋取私利的工具。鉴于此,本文认为在法律法规上厘清公共权力的行驶边界,明确和权力相一致的职责;对权力运行机制进行完善、增加透明性,形成对权力的制约和监督;加强对公共行政伦理观的建设,是我国防止公共行政权力异化和对公共行政权力异化进行治理的关键。

  关键词:公共行政权力 异化 治理

  在公共行政运行中,行政权力是是行政管理得以实现的途径和动力所在。美国学者诺顿・E・朗曾指出:权力是行政的生命线,行政的第一个目标就是获取并保持权力。权力的获取、保持、增长、削弱和丧失是行政过程的实际工作者和研究者都不能忽视并难以承受其错失后果的问题。现代公共行政权力是一种公共权力,行政权力的公共性属性要求公共行政权力的运行必须服务于公共利益的目的。而所谓公共行政权力异化,是指公共行政权力的运行背离了实现公共利益这一目的,沦为少数人谋取私利的工具,比如权力腐败。由于公共行政权力是具有国家强制力作为保证,公民和个人是无法与之相抗衡的,只能被动接受,极易受到异化权力的侵害,这与公共行政权力的本质属性背道而驰。当今公共行政权力涉及到政治、社会、经济和文化的所有领域,关系到国计民生,如果行政权力恣意无节制地侵害公民的权利和利益,必然会导致公民对政府和公共行政人员的不信任感增强,使社会处于一种不安的状态,影响到社会的长期稳定,甚至影响到执政党统治的合法性问题。

  一、权力异化的内在根源

  (一)公共行政权力所有者和使用者的分离

  行政权力是国家政治机关通过一定的程序和规则授予行政机关的一种用于行政管理和公共事务管理的强制性力量。在传统社会,行政权力来源于最高统治者的授权,具有人格化的特征。在现代社会,行政权力的取得主要是代表国家意志的最高权力机关授予的,是由宪法等国家基本法律明确规定的。我国宪法规定指出,国家最高权力机关代表人民行使当家做主的权力,国家的一切权力属于人民。可以看出,归属于人民是权力的的本质属性所在,权力应该成为维护全体人民公共利益的工具。因此,当今的行政权力本质是一种公共权力。权力本来是应该由人民掌握行使,但在任何社会形态、任何社会制度的国家里,受经济社会历史文化条件的制约,公共权力都不可能由全体公民直接掌握行使。因此,人民要行使自己的权力,要通过自己选出的代表来行使自己的权力。在这种情况下,不可避免地会产生权力的所有者和使用者分离的状态。这就使权力使用者有可能背离权力所有者的意志,把公共权力异化为自己谋取自身利益的工具,这种权力所有与权力使用的内在矛盾,成为公共行政权力异化的根源所在。

  (二)权力的扩张本性

  孟德斯鸠说过,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。这充分说明了权力存在的扩张动力。在现实中根据需要,行政权力分为羁束的行政权力和自由裁量的行政权力。一方面,为了防止行政权力的滥用,防止公民的权利和利益不受行政权力的不法侵害,有必要对行政权力进行严格限制;另一方面,为了提高公共行政的回应性和反应能力,又有必要给予行政权力行使者一定的自由度,使其能够根据实际情况采取有效地行政措施。随着社会经济的发展,各种新情况、新问题不断出现,固守羁束的公共行政权力的观念无疑会丧失公共行政的主动性。而自由裁量的公共行政权力无疑会大大提高公共行政机关对于问题的反应速度,提高行政的效率,但随之又带来一个似乎矛盾也是难以解决的问题:由于自由裁量的公共行政权力更多地受制于公共行政人员的经验和主观判断,个人意识和色彩浓重,不可难免地掺杂进私人利益的考量,在受到外界的压力或者利益干扰时就更难以杜绝对公共行政权力宗旨的违背,造成对公共利益的损害。对此,美国行政法学家伯纳德・施瓦茨曾说:“无限自由裁量权是残酷的统治,它比其它人为的统治手段对自由更具破坏性。”公共权力行使的过程中,当遇到权力行使对象不明、范围不清、界限难以界定或有利可图时,行政越权就可能发生;当遇到不利于自己的情况时,就可能利用公权进行规避,导致公共行政权力的异化。

  二、我国公共行政权力异化的现实原因

  (一)法律制度的缺位

  法律规范是以国家强制力作为后盾,通过制度的力量来维持权力的运行,具有很大的刚性力量,具有很强的威慑性和惩戒性。就我国而言,由于正处于计划经济体制向市场经济体制过度的转轨期,完全的市场经济体制尚未建立起来,市场机制不成熟,对政府行政权力运行和行政行为进行规范的法律制度还不够完备,对于相关法律法规的制订明显滞后于社会经济的发展,而且有一些法律条款的可操作性很差,缺乏可行性。导致公共行政权力运行无法可依、无章可循而面临失控的状态。这给公共行政权力的滥用和谋取私利提供了可乘之机,公共行政人员有作为“经济人”的一面,也会追求个人私利,当公众利益和个人利益发生冲突时,当道德自律压力不够、在缺乏有效的制约和监督的双重环境下,行政权力使用者就很有可能利用手中的权力追求个人利益,这样公共行政权力就会产生变异。

  (二)监督机制缺乏

  孟德斯鸠认为,“一切权力都会导致腐败,而且绝对的权力导致绝对的腐败……一切拥有权力的人都喜欢滥用权力,只有在遇到有限制的地方才会停止。这是一条不易的法则,为了防止权力的这种滥用和变异,我们需要设定一种法律或制度,那就是用权力制约权力。在这种制度下,不允许任何人去做法律所不允许他做的事,也不禁止任何人去做法律所不禁止他做的事。”因此,对掌握公共行政权力的人不实行有效的监督,必然会导致权力的私有和腐败。目前,我国对公共权力的监督机制不够完善,虽然我国行使监督权的部门和主体很多,比如党内纪律监督、监察机关监督、司法机关监督等。但监督机构过于分散,重复交叉严重,彼此的关系没有理顺,缺乏沟通和协调机制,各自为政的现象比较严重,不能形成对公共行政权力监督的强大合力。

  (三)公共行政伦理的缺失

  中国几千年的封建历史传统形成的官本位思想根深蒂固,即使在现代化的今天也难以从根本上消除。“官本位”观念把做官升官作为衡量个人成功和幸福指数的标准,因此在现实生活中会处心积虑地以做官、升官为目的,以手中的权力牟取个人利益为归宿,市场法规的不健全又给以权谋私者留下了很大的空间。对于那些公共行政伦理价值观扭曲、自律意识不强的行政人员来说,难以抵制公共权力带来的种种诱惑,极易在公共行政活动中迷失自我,放任自流,忘却自己的责任,忘却权力属性,把谋求公共权力、获取个人私利作为一个当然的心态、一项正常的活动和经常性的行为。由“官本位”衍化出的等级观念,也使少数行政人员容易形成凌驾于人民群众之上的观念,忘却自己为人民公仆的思想,将本应该为公共利益服务的公共权力作为自己谋求特权和私利的工具。

  三、对公共行政权力异化的治理之道

  (一)完善反行政权力异化的法律制度

  梁濑溟先生在1978年政协小组会上说过,中国的局面由人治渐入法制,现在是个转折点,今后必定要依靠宪法和法律的权威,以法治国这是历史发展的趋势,中国的前途所在,是任何人阻挡不了的。兴许还会有人有意无意的搞人治,但我可以断言,这是一条走不通的死胡同。公共行政权力要依据法律规范去行使,这是公共行政中的一个基本理念。依法行政要求公共权力必须在法律并在法定的范围和幅度内运作,要在现有法律制度体系的基础上,以适应社会主义市场经济的需要。联系我国多年反腐败的实际,借鉴国外防止行政权力异化的经验,我们首要的任务就是完善预防和惩治滥用权力的法律和制度,厘清公共行政权力行使的边界,制定完备的权力运行和违法处理规定的制度。在制定相关法律法规时,一方面要注意防止法规规定过于笼统、量纪过宽和不易操作等问题,同时对于社会发展出现的新情况新问题及时作出法律法规上的回应,确保公共权力的运行在公共利益的轨道上运行。

  (二)健全对公共行政权力的监督运行机制

  美国宪法之父麦迪逊也有一句名言:“如果人人都是天使,就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。人不是天使,有效地监督也就必不可少。我国行政管理体系中公共权力的高度集中比较普遍,在履行公共职能的过程,极易造成越位而发生扭曲现象。为了解决这种权力运行偏离规则的问题,应对权力进行合理有效的分散,发展民主,防止公共权力的异化和滥用。在公共行政权力行使的运行过程,有效地监督制约机制包括:健全行政权力滥用的事前防范机制,加强对公共权力运行前的审查力度;事中的制约机制,要使权力行使者在任何时间、任何场合下,都能感受到监督力量的存在,受到监督力量的制约;事后的惩罚制度。当出现为了自身私利而不惜以身试法的“勇敢者”的情况时,要有严厉的惩罚措施,改变当前监督机关对公共权力的监督软弱无力的现象,对于相关人员的问责不能仅限于临时的权宜之计,形成对公共权力使用者的强大威慑。

  (三)加强公共行政伦理的建设

  在完善相关法律法规和监督机制的同时,要重视公共行政伦理的建设,形成公共权力使用者内在的自律。通过加强对公共行政人员自身的伦理道德自律,公共行政人员形成公共行政的专业理念与标准,形成对自我行为的伦理反思和价值判断,对自己的行为进行公共责任反思和自我监控。公共行政权力的公共性质决定了它的公共属性,必须以实现公共利益为目的。因此,在公共行政伦理建设上,首先要让公共权力行使者树立牢固的行政权力公共性的思想,要使行政活动出于无私动机和公共性的考虑,不相关的因素严格禁止进入公共行政的过程,务必排除私念和特殊利益的考量。其次,把我国执政党的优良传统和行政管理的伦理要求结合起来,牢记自己是人民公仆,全心全意为人民服务;恪尽职守,担当责任;从严治政,清正廉洁;勤奋学习,密切与人民群众的血肉联系。最后,引导建立全社会良好的伦理道德价值风尚,用舆论导向形成对公共行政权力运行的制约和影响。

  注释:

  诺顿・E・朗:权力和行政管理.公共行政学评论.1949(9).

  [法]孟德斯鸠.论法的精神.商务印书馆.1987年版.

  [美]伯纳德・施瓦茨.行政法.北京:法律出版社.1986年版.

  殷啸虎.新中国宪政之路.上海:上海交通大学出版社.2000年版.

  [美]汉密尔顿.联邦党人文集.北京:商务印书馆.1980.年版.

  参考文献:

  [1]张富.论公共行政权力的属性、异化及其超越.四川大学学报(哲学社会科学版).2007(1).

  [2]邓汉平.转型时期公共权力异化的结构性分析及治理.西华师范大学学报.2007(6).

  [3]郝继明.公权力的异化及其控制.江苏广播电视大学学报.2008(4).

  [4]周波,王凯伟.新时期行政公共权力异化的成因与对策探析.中共银川市委党校学报.2009(6).

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