从苏联到俄罗斯:养老金制度改革之评述

一、引言 普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄罗斯总统以来,俄罗斯复苏势头良好,这主要得益于普京政府“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”的改革道路,即在不断向完善的市场经济体制迈进的同时保持国家的有限干预,重视 社会 公平和社会保障。 本文试图以俄罗斯丰富的经
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    一、引言

普京自2000年5月7日正式宣誓就任俄罗斯总统以来,俄罗斯复苏势头良好,这主要得益于普京政府“市场经济+民主原则+俄罗斯现实”的改革道路,即在不断向完善的市场经济体制迈进的同时保持国家的有限干预,重视社会公平和社会保障。
本文试图以俄罗斯丰富的经济改革实践中的社会保障制度的变迁为背景,考察社会保障制度中的关键一环——养老金制度的历史沿革及发展现状,分析养老金制度的理论设计和改革得失,进而就改革的方向给出作者的建议. 之所以选择养老金这个研究对象,理由有二:
第一,目前全球养老问题面临两个趋势:人口老龄化的压力愈发沉重;养老成本明显提高。在此背景下,最近四年来全球兴起了一股养老金制度的改革风潮,涉及亚太、拉美和欧洲的27个国家,因此研究养老金制度的改革具有很强的现实意义和普遍意义。
第二,俄罗斯的养老金改革是普京上台以来大刀阔斧改革的重点。叶利钦政府时期为了保证金融寡头的利息收入不惜施欠工人的工资和养老金,时任俄罗斯总理的普里马科夫在1999年3月说,“人民不能靠每月234卢布(9.75美元)的(最低)养老金来生活”。普京执政后积极打击金融寡头,2000—2002三年间将多年积欠的工资和养老金全部补发到位,同时大幅提高养老金。2004年的一项民意调查显示,俄罗斯民众把普京总统在解决拖欠工资和养老金问题上的有效做法评为其任期内“最伟大的成就”。WWW.bylw8.com
因此,深入剖析俄罗斯养老金制度的变迁并就未来改革方向做出探索是非常有意义的。

    二、前苏联养老金制度回顾

苏维埃政权在建立之初即1917年11月就发出通告,规定国家为劳动者和为国家作出贡献的战争残疾者提供养老基金和残废抚恤费。1956年实施的《苏联退休法》规定,从企业的税金中形成退休养老基金,由国家对养老金负责,但此时养老金只在国有企业和国家机关的工作人员中实行。1965年苏联通过了《集体农庄庄员养老金和补助费法》,将享受养老金的范围扩大到集体农庄庄员。20世纪70年代后,苏联在1977年颁布了经补充后的新宪法,进一步健全了工人、职员和集体农庄庄员的社会保障制度,包括国家和集体农庄向年老、残废和失去供养依靠的人提供赡养金,为他们提供全部或部分免费的疗养券和休养券。
概括来说,前苏联的这种养老保障模式属于典型的国家保险型养老保障,其主要特点有如下四点(注:阎坤:《国际养老保障模式及其对我国的启示》,《财政研究》,1998年第7期):
1. 养老保障制度是由生产资料公有制作保证、并且是同高度集中的计划经济相适应的;
2. 养老保险受按劳分配原则的影响,与工龄直接挂钩;
3. 养老保险的资金来源于政府和企业两个方面,劳动者个人不负担任何社会保险费用;
4. 养老保险只有基本养老金一个层次,且不进行定期调整。
尽管这种养老保障制度曾发挥过相当重要的作用,但是20世纪80年代中期以后,随着计划经济的弊端日益明显,苏联经济增长速度变慢,加上人口老龄化下退休人员增多,国家财政不堪重负,这使得原先的养老保障制度难以为继。作者认为从制度设计的角度来看,出现这样的后果并不足奇,或者说早有隐患,原因是:
第一,面对不断增加的人口老龄化压力,现收现付制存在根本的缺陷。日益庞大的老年人口的赡养使在职职工压力加剧,但又没有专门积累的储备资金,所以很容易出现支付危机;
第二,现收现付制的“代际转移支付”特性割断了养老金缴费和给付之间的联系,即缴纳养老保险费和享受养老金的主体分属两代,这样势必会弱化企业缴费的动机,降低筹资率。
1987年,苏联部长会议和全苏工会中央理事会颁布《关于实行工人、职员和集体农庄庄员附加退休金自愿保险的决议》,规定采取个人和国家共同集资的办法设立保险基金,保险基金一半来自个人缴纳的保险费,一半来自国家预算,在职人员自愿投保,按月缴纳保险费(注:《俄罗斯的社会保障制度》,《东欧中亚研究》,2001年第1期资料)。但是计划经济下“国家统包”的方式长期以来形成了许多痼疾,人们对国家和企业存在极深的依附观念,要想打破这些桎梏成本非常高昂,所以这种共同集资的方法没有取得实效。
从以上的回顾中可以发现,苏联在解体之前的养老金制度是典型的国家包揽式的现收现付制,养老保险实际上是企业保险面非社会保险。虽然前苏联在面临这种制度缺陷带来的弊病时也曾着手进行改革,但当时的宏微观环境还没有做好准备,无法支持这种改革。

    三、叶利钦执政时期养老金制度的变革及评价(第一、第二阶段)

苏联解体后,俄罗斯采用了“体克疗法”和激进的私有化措施. 国家在私有化过程中把大部分企业转让给能以企业普通股账面价值1.7倍的价格购买企业51%股份的管理者和职员,这使得外来的投资者无法获得控股权,政府失去了税基,同时新建企业逃税和拖欠税款的现象非常严重,这使得社会保障的资金来源几近枯竭;另一方面剧烈的通货膨胀使养老金的购买力大幅缩水。据统计,转轨后的俄罗斯名义月平均养老金和月平均最低生活费相差无几。
其实,俄罗斯早在1990年就制定了《国家养老金法案》,规定社会保险同国家预算相脱钩,由俄罗斯联邦预算外自治养老基金(pfr)进行管理,且不得挪作他用。但是由于过分依赖政府财政补贴,同时侵占、挪用现象很严重,导致养老金的给付水平很低。
1991年12月27日,俄政府颁布《退休养老基金法》,建立了独立于国家预算的退休养老基金,实行国家、企业、个人三方分担的筹集方式,改变了过去单纯依靠国家预算拨款的局面。该法规定:男性从60岁、女性从55岁开始享受养老金待遇;企业雇主按工资总额的31.6%缴纳费用,工人和公司职员按本人工资的5%缴纳。后政府又对该法做了修订,如延长养老金收入基数的计算期限、提高养老金最低标准等等。必须注意的是,这种改革方案是把国家包揽式的现收现付制变为多方共同负担的现收现付制,其基本形式仍是现收现付制。
1992年叶利钦政府规定,每个时期对养老金确定一个最低生活费用标准,然后每3个月根据物价的变化情况进行调整。这一规定的意义在于改变了沿用前苏联时期养老金为固定数额,不进行定期调整的情况,首次实行了养老金指数化。但是,俄罗斯自1992年1月1日起实行价格自由化后,物价常常处于失控状态(如1992年一年间价格指数就增长了22.6倍),养老金指数化的调整远远跟不上物价的变动,因而无法很好地执行下去。
俄罗斯也曾考虑过学习智利的模式,即实行个人养老金账户和养老基金的私营化管理,但是当时俄罗斯的市场机制还比较薄弱,私人管理养老基金也没有相应的监管制度作为保证,这种激进的方案遭到了国内和国际组织(如世界银行)的反对。由于资金匮乏,俄罗斯必须获得资金援助才能进行改革,所以俄罗斯答应世界银行考虑采取比较温和的改革方案。
1995年俄罗斯政府同意采纳世界银行的“三支柱”养老保障制度(world bank(1994)(注:world bank(1994)是世界银行在马德里召开的1994年年会上发表的,主要针对发展中国家和转型国家公共养老保障制度下出现的巨额赤字问题;具体内容及争论请参看[日]高山宪之:《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》一文。))改革思路,并着手制定本国新版本的养老保障制度。
1997年俄罗斯公布了调整后的“三支柱”养老保障制度思路,这被很多学者认为是俄罗斯养老保障制度改革的分水岭。以此为界,作者把1991—1996年改革第一阶段的特点总结为:前苏联解体后的初期,旧的养老金制度在很大程度上被继承下来,但其存在的基础在经济体制转轨剧烈的震荡中受到极大破坏,俄罗斯政府也逐渐采取了一些改革措施,如预算外养老基金、多方共同分担、养老金指数化等等,但是一方面国内经济动荡,特别是存在剧烈的通货膨胀,另外更深层的原因是改革后的制度没有摒除现收现付制的实质,因此改革的成效不甚明显。归纳起来,这一阶段俄罗斯的养老金制度改革受到制度上的缺陷和改革环境不稳定的双重阻碍,步履维坚。
下面看看俄罗斯“三支柱”养老保障制度的具体构想:
第一支柱:社会养老保险,仅限于政府对无力缴纳养老保险费的特困人群提供救助;
第二支柱:强制养老保险,这是“三支柱”中最重要的部分。它要求所有雇员必须加入并且为其建立个人账户。个人账户包括两个部分:第一部分为现收现付制部分,它采用名义缴费确定型(ndc)账户形式,资金来源于国家财政和企业缴费;第二部分为基金制部分,它采用缴费确定型(dc)账户形式,资金来源于企业和个人缴费(注:从2002年起,企业除了交纳社会保险税(向第一支柱“社会养老保险”计划供款)之外,还要向第二支柱交纳相同比例的缴费,以后第二支柱中企业缴费的比例逐渐下降,个人缴费的比例逐渐上升,直至2006年。)。
第三支柱:补充养老保险,采用基金制个人账户管理,使职工在得到基本生活保障之外可自行通过购买补充养老保险灵活调整退休后的收入。
上述改革构思出台后,俄罗斯未及将其细化为可操作的方案就遭遇了1998年的金融危机。危机中卢布大幅贬值,银行在储户疯狂的挤兑浪潮中倒闭,俄罗斯的经济出现了严重衰退,直至2001年俄罗斯的经济才基本恢复到1998年金融危机前的水平(注:根据俄罗斯经济发展和贸易部公布的资料。)。在这样的背景下,1997—2001年这一阶段的养老金制度改革并没有取得多少成就。但是值得一提的是1997年7月21日俄罗斯通过了第113号联邦法《国家养老金的精算及提高养老金给付额度的方法》,规定从1998年2月1日起采用修改后的“新精算公式”(注:具体公式参看边恕、孙雅娜:《双重危机下的俄罗斯养老保险改革》,《社会保障制度》,2004年第6期),其优点在于养老金的给付中加进了了动态工资调整指数,使养老金可以随工资的变动作动态调整,保护养老金领取者不受损失。当然,这一措施仍然是在现收现付制的基础上进行的政策性修正。
概括起来,1997—2001年第二阶段的改革与第一阶段相比并没有显著的突破,而且两个阶段颇为相似的地方是都处在国内政治经济局势大动荡的环境中,也许这正是现收现付制迟迟无法进行根本变革的症结所在。

    四、普京总统上任后养老金制度的新进展(第三阶段)

2000年俄罗斯总统大选前,俄罗斯国内的政治经济形势用一个字来形容就是“乱”:苏联解体后的十年动荡中经济总量严重缩水,政治危机频频发生,激进的私有化只造就了极少数暴富的寡头,老百姓的处境每况愈下,本来已经很微薄的工资和养老金还被严重拖欠。
普京上台后便开始推行一系列改革,其中首先进行的是养老金改革和税制改革。2001年初国际石油价格大涨,普京政府借此机会用石油出口换回巨额收入用于清理长期积欠的工资和养老金,并大幅提高了工资和养老金水平,居民的实际收入有了很大的增长。同时普京政府还出台了一系列刺激内需的政策,使增加了的工资和养老金可以通过更通畅的渠道流入物质生产部门,促进经济增长。2001年,俄罗斯国内需求对经济增长的贡献率达到70%,而这里面国民工资和养老金的大幅增加成为拉动内需的主要动力。
2001年底,俄罗斯开始落实“三支柱”养老保障新制度(注:下述的“三支柱”制度与1997年的构想有所区别,比如放弃采用建立在现收现付制上的ndc),这标志着俄罗斯对现收现付制的根本性变革。
2001年12月起俄罗斯政府连续出台了四个改革养老保险制度的联邦法案,分别是12月15日的第166号联邦法《俄罗斯联邦国家养老保障》第167号联邦法《俄罗斯联邦强制养老保险》;12月17日的第173号联邦法《俄罗斯联邦劳动保险》以及12月31日的第198号联邦法《俄罗斯联邦税法及关于税收和保险缴纳金规定的增补与修正》。
根据173号联邦法第5条的规定,新的养老保险制度将由基础部分养老金、保险部分养老金及积累部分养老金三个支柱构成。其中基础部分的养老金为固定给付制,即每月给付450卢布;保险部分的养老金给付要与工作期所缴纳的保险费的数额相对应,多缴费者多得养老金,这样就加强了养老金给付水平与工作期工资的联系;积累部分的养老金则根据个人账户基金的运用情况确定给付水平。该法案第17条还规定,基础部分和保险部分的养老金采用物价调整指数加以调整,在特殊情况下也允许保险部分的养老金采用工资调整指数;在第167号法案的第32条的规定中涉及了养老金基金的运用方式,该法案规定在2004年1月1日之后根据被保险者的意愿可将积累部分的资金移交给民间养老金基金部门加以运用。
第198号联邦法规定养老保险由缴费形式变为按统一社会税的形式缴纳. 统一社会税的开征标志着俄罗斯自1903年开始实行的社会保障系统的巨大转变。纷—社会税属于联邦税种之一,类同于通常意义上的社会保障税,它把原来的三种国家预算外基金即养老基金、社会保险基金、强制医疗保险基金的保险费合并到一起。目前统一社会税按工资总额的35.6%征收,其中28%用于养老基金,4%用于社会保险基金,3.6%用于强制医疗保险基金。由于养老保险分成了三部分,相应的纳税也要分为三部分。前述用于养老基金的28%这部分统一社会税中的一半(即14%的部分)作为基础部分养老金的保险费交入联邦财政部门并通过联邦财政预算的方式予以发放,另外一半作为保险和积累部分养老金的保险费(注:中宏数据库俄国独联体库,《俄罗斯的退休金制度改革》,2004年3月23日)。
2002年12月23日,普京在电视直播中宣布2003年将提高养老金并实行养老金指数化和养老金储蓄制度。俄罗斯最近一次养老金调整是从2004年8月1日起上调6.28%,目的是为了抵消通胀率对养老金购买力的影响。

    五、俄罗斯养老金制度深化改革中需要解决的问题

1. 俄罗斯的人口危机
20世纪90年代以来俄罗斯男性的平均寿命只有60岁左右,现行养老金制度规定男性领取养老金的起始年龄是60岁,这说明俄罗斯男性缴纳的养老保险费与他们所能享受到的养老金严重失衡,这会严重降低俄罗斯男性的缴费欲望。据人口专家的调查,近几年来俄罗斯每年失去约100万人口,一方面是出生率很低,另一方面是酗酒、吸毒、生活压力等导致壮年劳动力的死亡率猛增。这样一来,俄罗斯养老金的筹集必定难以长期维持。很多西方国家都允许临时性或永久性的外来移民进入本国以缓解劳动力的缺失,也可以起到促进税收的作用。但也许是由于历史上受到外族的入侵带来的心理障碍,俄罗斯拒绝把吸引外来移民作为解决问题的办法。此外,俄罗斯若想采用延长退休年龄也有严重的瓶颈,因为平均寿命(特别是男性)已经很低了。
2. 养老基金与融资体制
目前俄罗斯的养老基金中并没有直接从个人征收的部分。1991—2001年的养老金中含有本人从工资中上交的1%金额,1991年开始实施时是打算逐年增加这一比例的,但后来进行了社会大变革就没有执行这一想法。目前统一社会税35.6%的征收比例对于企业来说负担是比较重的,一个可行的思路就是对养老金制度的融资体制进行改革. 通过提高对个人和家庭的征税来补充养老基金,这样既可以降低企业的成本,也有助于发展出更加个人化的养老保障制度,使其向更加纯粹的保险观念靠拢。
3. 养老基金的投资问题
现收现付制下不存在投资问题,但俄罗斯“三支柱”的养老保障模式就要面临如何通过投资使养老基金保值增值的问题。由于目前俄罗斯的金融市场还比较落后,可供投资的金融品种不多,许多私人养老基金一般只能选择政府债权和股票市场。一旦出现象1998年那样的金融危机,养老基金必定血本无归。所以俄罗斯必须尽快完善金融市场,增加投资渠道和强化风险控制体系,否则个人账户在持续通货膨胀将不能保证退休人员的养老金给付,这种局面持续下去将会迫使基金制退回到现收现份制的老路上去。
4. 养老基金的管理问题
目前俄罗斯的养老保障制度中是由政府统一管理职工的个人账户和养老基金的投资。政府尚未对养老基金如何投资以及是否让私营公司参与投资运营做出决定。这种管理方式由于缺乏一定的竞争,不利于提高养老基金的投资收益率。同时数额巨大的养老基金仅有政府一家负责管理,可能会对资本市场产生负面影响。所以建议由政府的集中管理转向政府与私人养老基金管理公司共同管理,当然这需要一个高效廉洁的政府为前提。俄罗斯长期以来政府腐败丑闻不断,而且与寡头势力关系复杂,这些都可能导致养老基金遭到侵蚀。不过可喜的是,普京总统上台后一直不遗余力的打击金融寡头,弱化它们对政府所能施加的影响,大大增强了政府的透明度,这为养老基金管理的改革做了很好的铺垫。
5. 养老基金的隐性债务问题
养老基金的隐性债务是指养老金制度从现收现付制转变为基金制时,那些已经退休的“老人”没有缴纳过以个人账户形式存在的养老保险无法按“自我积累、自我保障”的原则获得养老金,但他们已经为国家经济和社会的发展作出了贡献,无论何种养老金制度下均有权利获得保障,于是国家对他们的养老义务构成了某种负债,称为“隐性债务”。俄罗斯在1992—1994年大规模私有过程化中曾以“代金券”的形式向职工分配国有资产,希望以此来补偿“老人”的养老金,但由于权钱交易、黑箱操作,职工拿到手的“代金券”很少且同时有很多“代金券”以极低的价格转让出去,这个举措没有解决隐性债务问题。现今俄罗斯的“三支柱”养老保障体制下这个问题仍然凸现,成为普京今后改革无法回避的问题。

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