日本承担国际出资义务及其对我国的启示

作为曾经的世界第二大经济体和二战战败国, 日本在战后经济高速腾飞之后承担了较多的国际出资义务, 主要包括两方面: 一是对各主要国际组织出资及捐赠;二是对外提供政府开发援助(ODA), 促进发展中国家经济发展。联合国、IMF、世界银行等主要国际组织均为二
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作为曾经的世界第二大经济体和二战战败国, 日本在战后经济高速腾飞之后承担了较多的国际出资义务, 主要包括两方面: 一是对各主要国际组织出资及捐赠;二是对外提供政府开发援助(ODA), 促进发展中国家经济发展。联合国、IMF、世界银行等主要国际组织均为二战后在美国主导下成立, 日本作为二战战败国, 和这些国际组织之间的关系经历了从被排除在外、逐渐融入再到发挥重要作用的转变。日本于1951 年缔结《旧金山和约》, 解决了其二战战败国战后地位问题, 基本实现了国家关系的正常化, 在此之后, 日本先后成为联合国、IMF、世界银行等多数主要国际组织的正式成员。作为曾经的世界第二大经济体, 日本在这些国际组织的出资长期排名第二, 与其经济实力基本相当。此外, 日本从1954 年开始对外提供政府开发援助, 并在20 世纪90 年代一举成为世界上最大的发展援助提供国并保持十年之久。但近年来, 随着日本经济陷入失去的二十年持续低迷, 中国经济崛起及出资比例的提高, 日本在主要国际组织的出资比例相应有所下降。研究日本承担国际出资义务情况有助于我国更好地把握国际社会中义务和权利的平衡、本国经济实力和国际贡献的平衡, 对推动人民币在国际范围内的使用、加快人民币国际化步伐、提高我国在国际组织中的话语权和代表性、推动国际经济结构治理改革均具有重要的现实意义。

一、联合国会费缴纳

1945 年10 月, 《联合国宪章》通过, 联合国正式成立。1956 年,日本在美国的支持下, 正式成为联合国成员。联合国经费大多来源于各会员国所缴纳的会费。会费主要由经常性预算、维和费用和成员自愿捐赠三部分组成, 由会员国按照“能力支付” 的原则分摊。

联合国成员国所交会费的比例是根据每个国家的国民生产总值、人口以及支付能力等因素确定的。联合国大会第五委员会(行政及预算) 和会费委员会每三年进行一次核查和调整, 会费定有上限和下限,上限为22%, 下限为0??01%。

1?? 经常性预算

根据2015 年12 月23 日第70届联合国大会通过的第70/245 决议(A/ RES/70/245), 2016—2018年联合国各成员缴纳正常预算经费比例情况如下:

根据《联合国财务条例规则》(Financial Regulations and Rules ofthe United Nations) 第3?? 10 条规定, 联合国年度经常性预算经费应以美元缴纳, 但如联合国大会授权, 负责管理事务的联合国副秘书长同意, 则可以美元之外的货币缴纳, 但须满足以下两项条件:

(i) 与待支付费用币种相同的货币; (ii) 在将要使用的国家全国范围内, 该货币代表可自由转让并可立即使用之资金; 或捐赠国范围内, 如果二者不同, 无需就汇率或其他规定或控制措施进行进一步协商。

2016 年12 月23 日, 第71 届联大通过决议, 将2016—2017 两年度联合国经常性预算修改为56?? 1 亿美元, 同时, 批准6?? 4 亿美元以保证联合国33 个特别政治任务的顺利运行。根据日本承担的经常性预算分担比例, 日本年度缴纳额为3 亿美元左右。

2?? 维持和平行动经费

联合国根据安理会构成和各国经济发展程度, 将所有成员国划分成十个等级, 其中, 安理会五个常任理事国为第一等级, 常任理事国以外、2001—2003 年人均国民生产总值在9594 美元以上的成员国为第二等级, 日本即为第二等级国家。联合国维持和平行动经费根据各国所负担经常预算来确定, 并根据各国不同等级进行适当调整(见表2)。

根据《联合国财务条例规则》(Financial Regulations and Rules ofthe United Nations) 第3?? 11 条规定, 联合国维持和平行动经费必须以美元缴纳。

联合国2016 年7 月1 日至2017 年6 月30 日维持和平行动经费预算为78?? 7 亿美元, 根据日本承担维和经费支出比例, 日本承担金额应为7?? 62 亿美元。

3?? 会员国自愿捐赠

联合国对会员国自愿捐赠的资金无金额或币种方面规定。日本对联合国及其专门机构如国际原子能机构的捐赠多以美元或日元作为支付货币, 具体捐赠金额详见后续政府开发援助章节。

二、IMF 配额缴纳

根据1944 年7 月在布雷顿森林会议签订的《国际货币基金协定》, IMF 于1945 年12 月27 日在华盛顿成立。1969 年, 为维持布雷顿森林体系的固定汇率制, 改善国际流动性, 弥补各国官方储备不足, IMF 创设了特别提款权。IMF是二战后日本较早加入的国际组织, 1952 年8 月13 日日本正式加入IMF。在布雷顿森林体系于1971年崩塌之后, 日元于1973 年进入SDR 货币篮子。

IMF 资金主要有三个来源, 一是IMF 配额体系。IMF 大体上根据每个成员的经济规模分配各成员需缴纳的配额数量, 各成员缴纳的配额是IMF 最主要的资金来源, 也是IMF 的信誉基石。二是多边借贷。当IMF 评估认为其借贷能力落后于成员国的需求时, IMF 可通过多边借贷补充其资金来源。通过新借款协议(NAB) 和一般借款协议(GAB), IMF 可从其特定的几个成员借入款项。新借款协议(NAB) 和一般借款协议(GAB)构成IMF 资金保障的第二道防线,保证IMF 在世界发生主要金融危机时有充足资金进行干预。三是双边借贷。双边借贷临时补充IMF的金融资源, 以保证满足其成员在发生全球金融危机时的借款需求。在2009—2010 年间, IMF 首次使用双边借贷, 2012 年, 在欧元区危机深化之际, IMF 开始另一轮为期四年的双边借贷协议, 作为IMF配额和新借贷协议后的第三道防线。

IMF 配额每五年至少进行一次审议, 2010 年, IMF 完成第14 次配额一般性审议, 将189 个成员的配额从2385 亿(约合3340 亿美元) 特别提款权(SDR) 增加到4770 亿(约合6680 亿美元) 特别提款权, 并于2016 年1 月起正式生效。各成员配额分配根据其GDP (占比50%)、开放程度(占比30%)、经济波动性(15%) 和国际储备(占比5%) 加权平均得到。其中, 日本以6?? 49% 的配额占比成为IMF 第二大出资方。

三、世界银行股本缴纳

世界银行是世界银行集团的简称, 由国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)、国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MIGA) 和国际投资争端解决中心(ICSID) 五个成员机构组成。狭义的世界银行仅指国际复兴开发银行, 本文所指的世界银行即为狭义的国际复兴开发银行。

世界银行资金来源主要有三个, 第一为世行189 个成员国认购的股本金。第二为世行发行债券融资。作为债券发行人, 世行50 余年来均享有AAA 信用等级, 能以较低利率从国际金融市场融资, 自1947 年世行发行首笔2?? 5 亿美元债券以来, 世行债券融资规模不断扩大, 近年来世行债券年度发行额维持在400 亿~ 500 亿美元左右。世行为广大发展中国家提供的累计约5000 亿美元发展援助贷款大部分来自于世行在国际金融市场募集的资金。第三为世行贷款利息收入。尽管世行不以利润最大化为目的, 但由于世行贷款限定于主权债务或有主权担保的项目, 还款有保障, 坏账率相对较低, 加之世行融资成本较低, 因此, 世行贷款利息收入也相当可观。同时, 世行保持盈利地位也有利于世行可持续性地支持发展目标的实现。

世界银行成立初期法定股本金100 亿美元, 分为10 万股, 每股10万美元。一般来说, 一国认购股份的多少根据该国的经济实力, 同时参照该国在国际货币基金组织缴纳的份额大小而定。根据世界银行《协议条款》规定, 根据IMF 章程,任一成员国认购IMF 基金配额的25%必须以特别提款权或被广泛接受货币(如美元、欧元、人民币、日元或英镑) 支付, 剩余的75% 以该成员本国货币支付。因此, 由于日元是IMF 特别提款权构成货币,根据IMF 章程, 日本在IMF 的出资可完全以日元支付。

会员国认购的股份分为以下两部分: (1) 20%的股份, 实付或在世行通知缴纳时支付。其中2%用黄金或美元实际支付, 另外18%在世行通知缴纳时用会员国本国货币支付。(2) 另外80%的股份为通知再付资本, 当世行通知缴纳时, 由成员国自己选择, 以黄金、美元或能满足世界银行义务所需的货币缴付,以满足世界银行创立时在《协议条款》第四条款第1 (a) (II)、(III)两节项下的义务。从1944 年创立至今, 世界银行股本金经过多次增资扩股, 截至2016 年6 月30 日, 世界银行总股本为2633 亿美元, 其中,实付资本为158 亿美元, 通知再付资本2475 亿美元。世界银行主要股东出资比例如下:

日本于1951 年缔结《旧金山和约》, 解决了其二战战败国战后地位问题, 基本实现了国家关系的正常化, 1952 年日本正式加入世界银行。从1953 年起, 世界银行开始对日本提供贷款, 参与日本战后重建, 截至1966 年, 世行共为日本31 个项目提供了8??63 亿美元资金, 其中就包括日本新干线的建设。1966 年世行向日本提供了最后一笔贷款, 次年日本从世界银行借款人地位毕业。日本七八十年代经济腾飞为日本从世行借款人向债权人的过渡奠定了基础, 1971 年世界银行在日本首次发行110 亿日元债券, 并在随后的四十余年间, 向日本机构投资者和个人投资者出售了大约1500 亿美元的债券, 日本成为世界银行最重要的债券发行市场之一。从世行股本认购角度来看, 日本在1952 年加入世行时持有2??77% 的世行股本, 为世行第九大股东。1984 年, 日本首次成为世行第二大股东, 持股比例上升至5??19%, 此后日本一直保持世行第二大股东地位至今, 持股比例进一步上升至7??54%。根据世行股本缴纳的有关协议, 日本实付股本金为12??22 亿美元, 通知再付股本为187??36 亿美元。

四、政府开发援助(ODA)

国际开发援助由经合组织的发展援助委员会(DAC) 负责协调统筹, 目前, 发展援助委员会管理着全球90% 以上的开发援助。根据经合组织发展援助委员会的定义, 政府开发援助(ODA) 是指发达国家官方机构( 包括中央、地方政府及其执行机构) 为促进发展中国家的经济发展和福利水平的提高向发展中国家或国际机构提供的赠款, 或赠与成分不低于25%的优惠贷款。发展援助委员会还规定, 其成员需组建专门的援助机构, 制定援助政策, 并将援助规模提高到国民总收入(GNI) 的0?? 2%以上, 援助金额需超过一亿美元。

日本从1954 年开始对发展中国家提供ODA, 1960 年加入开发援助集团(即DAC 前身), 1979年开始对中国提供ODA。日本的ODA 主要分为向国际多边机构提供的开发援助及两国间政府开发援助, 日本ODA 大部分由外务省主导, 财务省、文部科学省等其他省厅配合实施。日本对外开发援助大体可分为三个阶段, 战后初期至70 年代底, 对外援助的动机基本上是经济利益, 通过日元贷款和技术援助促进出口; 80 年代至20 世纪末, 日本逐渐将援助动机从经济转向政治利益, 对外援助是为了实现日本成为政治大国的目的, 同时兼顾推进日元国际化进程; 进入21 世纪后, 面对国内外环境的变化, 日本的援助主要考虑到安全和战略利益, 逐渐突出了世界和平、环境保护和人道主义的内容。日本政府开发援助预算多年来在1 万亿日元上下波动, 随着日本经济的持续不景气, 近年来基本呈下降趋势,2001 年, 日本失去保持十年之久的世界最大援助国地位, 并从此长期居于第二位(见图1)。2014 年政府开发援助实际净支出9808??14 亿日元, 同比下降13??2%, 折合美元为92??66 亿美元。其援助金额占GNI 的比重近年来也逐渐降至发展援助委员会规定的0??2%左右。

在日本对外提供的官方开发援助中, 以日本政府与受援国政府双边之间的援助为主, 以2014 年日本提供的官方发展援助为例, 双边援助占比约为65%, 日本向各主要国际组织的捐赠约占35% (见表6)。

在日本向国际组织的捐赠中,向世界银行、国际开发协会、IMF亚洲开发银行、非洲开发银行等区域性开发机构的捐赠比例接近60%, 其他接受日本捐赠的国际机构主要还有联合国及各其各专门机构、OECD 等(见表7)。

 从日本对外发展援助使用的货币角度来看, 由于早期以日元贷款为主, 因此援助使用货币也以日元为主。进入新世纪后, 由于日元已经是广泛交易和使用的国际化货币, 日本政府也有了更大的自由选择空间。在币种使用问题上, 日本政府采取了模糊不清的暧昧态度,未明确说明政府开发援助使用何种货币, 只是笼统规定, 如果政府开发援助使用日元, 也是根据政府预算要求。由于日本政府开发援助资金来源于国民税收、财政投融资等预算收入, 且日本外务省公布的政府开发援助统计数据以日元作为统计单位, 因此, 据此推测日本对外提供的政府开发援助应以日元为主。

五、对我国启示及政策建议

比较日本与中国在二战后主要国际组织内出资义务的变化过程来看, 日本与中国既存在相似之处,又有很大不同。相似之处在于二战后两国均先后成长为国际上重要的经济大国, GDP 现分列世界第三和第二位, 且在这些国际组织中均存在一个逐步融入和承担更多出资义务、发挥更大作用的过程, 不同之处在于日本是二战战败国, 无论是履行出资义务还是对外提供政府发展援助, 在早期均存在一定程度的赎罪心理, 有道义负担, 后期则谋求政治大国地位, 夹杂一定程度的私欲。而中国是二战战胜国, 是联合国、IMF、世界银行等战后主要国际组织的创始成员, 只是由于国内外政治原因, 中国在20 世纪七八十年代才先后恢复在联合国、IMF 和世界银行等国际组织内的合法席位, 因此, 中国在主要国际组织的出资不存在道义负担和政治私欲, 相反, 作为安理会常任理事国及发展中国家代表, 中国一直为广大发展中国家在这些国际组织中发声, 维护发展中国家利益。尽管中、日两国起点、追求目标和境界迥然不同, 日本的一些做法仍可以给我国带来一定的启示。

一是要辩证看待在国际重要组织内的出资。出资既是义务,也是权利, 是对一国国际经济、政治地位的背书, 联合国维和行动支出的最高一档即为安理会五大常任理事国所独有。从日本的出资义务可以看出, 实际出资额相对其经济体量和外汇储备的比例较低, 汇率风险在本币国际化背景下基本可以忽略不计, 但藉由承担的国际义务所体现出的国际地位及大国担当, 却是一笔宝贵的无形资产, 对改善日本国际形象、提升其国际地位发挥了重要作用。因此, 我国也应一如既往, 积极缴纳各类会费, 切实履行自己的国际出资义务, 树立负责任大国形象。在美国经常拖欠联合国会费、特朗普政府在2018 年度政府预算计划大幅削减对联合国资助的情况下, 建议研究分析增加我国对联合国总部及其下属各专业机构资助的可行性及利弊, 以增强我国在联合国系统内的话语权。

二是要继续推动国际经济治理结构改革, 增加我国及新兴经济体在IMF 和世界银行等主要国际经济组织中的投票权和代表性。IMF和世界银行配额和股本原则上均要以一国经济实力为基础进行分配,2010 年我国经济总量已经超越日本居世界第二位, 但当年进行的IMF 配额审议及随后的世行股本增资扩股, 日本所占份额仍位居第二, 未能体现变化了的世界经济版图。此外, 由于IMF 配额和治理改革属于重大决策, 根据IMF 规定, 重大决策必须获得85% 以上投票权支持, 但因为美国国会阻挠, 且美国投票权超过16%, 因此导致改革方案迟迟不能落实。我国应联合金砖国家其他成员及印尼等其他新兴经济体国家, 继续推动IMF、世界银行等治理改革, 重点是改革配额计算公式, 以更多体现GDP 权重, 使配额和股权分配更能体现一国经济实力的变化。此外, 在目前美国事实掌握重大决策否决权的情况下, 对IMF 和世行治理改革在短期内不能抱太大期望, 而应做两手准备, 即在不放弃推动改革现有国际经济治理结构的同时, 抓好我国主导的亚投行和金砖国家新开发银行的建设, 以提高上述两机构国际影响力。2017 年3月, 加拿大、比利时、中国香港等一批有影响力的经济体加入亚投行, 亚投行成员增至70 个, 但与IMF 或世行160 多成员相比仍有不小差距。建议在强化内部治理的基础上, 进一步加快亚投行扩围、增资步伐, 增强其在世界范围内的影响力。实践证明, 新兴国际金融机构越成功, 越能推动现有国际金融机构的治理改革。

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