对非援助促进中非产能合作的目标、原则及政策建议

在长期的发展实践过程中,我国始终认为经济发展是解决贫困、提高国民福祉的必要条件,因此在对其他发展中国家提供的支持和帮助中,提高生产能力、促进经济增长一直都是投入重点。早在20世纪六七十年代,我国政府利用援助资金帮助一些亚非拉国家建设了很多生产性项目,
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在长期的发展实践过程中,我国始终认为经济发展是解决贫困、提高国民福祉的必要条件,因此在对其他发展中国家提供的支持和帮助中,提高生产能力、促进经济增长一直都是投入重点。早在20世纪六七十年代,我国政府利用援助资金帮助一些亚非拉国家建设了很多生产性项目,例如糖厂、水泥厂、纺织厂、木材加工厂等,初步建立了生产体系,并帮助培训项目管理和技术人员。由于生产性项目的可持续运营问题一直没有很好的解决办法,我国逐步减少了生产性项目援助,主要集中于基础设施建设,其中包括经济类和公共服务类基础设施。在增加基础设施等硬件供给的同时,我国也越来越关注能力建设,通过开展人力资源开发合作、派遣专家、提供奖学金等技术援助形式分享发展经验。

我国的对外援助主要基于政府之间的双边互动协商。早期支持的一些生产性项目,主要是回应对方政府提出的需求,目的是帮助其他发展中国家形成基本的生产能力。随着国内改革开放进程逐步推进,与全球经济的融合进一步加深,我国对外援助在规模增长的同时,也更加关注对所在国经济结构调整和经济增长的影响。比较典型的例子就是我国对非洲援助重点的调整。自从2000年中非合作论坛正式成立以来,我国先后三次推出系统性的援非举措方案和中非合作计划,利用无偿赠与资金、政府优惠性质贷款等助力非洲发展,并带动更多商业资金共同作用于非洲的经济结构转型与经济增长。与此同时,随着我国不断加大对非洲的投入,中非经贸合作关系日益密切,也一定程度上激发了西方国家和新兴国家的竞争心态,从而吸引更多国际资本注入资金缺口巨大的非洲市场。

在2015年南非约翰内斯堡召开的中非合作论坛峰会上,国家主席习近平对外宣布了中非十大合作计划,都与非洲经济结构转型有直接或间接的联系,特别是工业化合作计划。实现工业化是非洲经济转型发展的迫切需要,也是中非经贸合作未来发展的重点领域。中国拥有门类齐全、独立完整的产业体系,正在积极推进国际产能合作,我国的优势产业符合非洲工业化需要,非洲具备承接我国优势产能的强烈意愿和客观条件.双方在工业化领域开展合作的条件已经成熟。我国将结合非洲《2063年议程》和各国工业化和经济多元化发展规划,加大援助力度,重点营造“软环境”、提供“硬保障”,助推中非工业化合作链条化发展。

一、对非援助促进中非产能合作的目标

(一)积极运筹大国经济外交

我国家领导人准确研判中非关系发展新趋势,在2015年年底的南非约翰内斯堡中非合作论坛峰会上,对外推出“中非十大合作计划”,其中促进中非产能合作是重要抓手。一直以来,对外援助为密切我国与非洲国家友好关系发挥了重要作用。新时期,作为运筹大国对非经济外交的有效手段,对外援助要聚焦于促进中非产能合作,契合非洲现实发展阶段特征,充分利用援助资金、方式、渠道,支持非洲国家建立并完善产业发展体系,提高内生性发展动力,让非洲国家受益于我国内大市场的不断开放,与非洲国家分享进入全球价值链、融入经济全球化的经验,体现我国的大国责任意识,为真正与非洲国家形成利益共同体、命运共同体做出新贡献。

(二)有效应对风险挑战

非洲是我国开展国际产能合作的重点区域,但各国总体经济发展水平较低,投资配套条件差,商业运营和可持续发展相对困难。此外,非洲国家在医疗卫生、粮食安全、应对气候变化等方面尤其脆弱,部分国家政局不稳,恐怖主义活动较为活跃。这些因素使我企业与非洲国家开展产能合作面临诸多难以预测的风险和挑战。对外援助应充分发挥可多领域同时发力的独特作用,在和平安全、基础设施、医疗卫生、能力建设、减贫扶贫、防灾救灾、环境保护等各方面综合施策,发挥项目援助、技术援助、物资援助的叠加效应,有效帮助非洲国家提高抗风险能力,从源头上缓解我企业投资非洲将面对的各类风险压力。

(三)努力营造良好环境

通过援助帮助非洲国家改善营商环境,对于中非产能合作取得实质进展至关重要。首先是政策环境。非洲国家政府治理能力普遍较弱,各国的税收政策、外汇政策、劳工政策、土地政策、资源政策、环保标准等或不尽完善、或相互掣肘,使我在非企业难以适从。可通过援助,与非洲国家分享我国利用外资促进经济发展的有益经验,促其改善本国投资政策,降低我企业的制度成本。其次是民意环境,非洲各国特别是政府层面普遍欢迎中非产能合作,但在社会精英和基层民众中,也存在质疑我开展产能合作的目的是转移国内过剩、老旧生产能力,牺牲非洲国家生态环境换取利润的声音。应发挥援外作用,结合非洲国家各阶层不同关注,有针对性地开展人员培训交流、政策对话、联合研究研讨以及草根援助,营造有利于我企业对非投资的社会氛围。

二、对非援助促进中非产能合作的原则

(一)坚持定位清晰原则

一方面,发挥对非援助潜移默化的影响力和渗透力,与外交斡旋、经贸合作、军事维稳相互搭台、相互补充、长短结合,形成合力。另一方面,不能将援助混同于经贸合作范畴的投资促进,应多发挥对非援助展示道义责任、促进经验共享、推动技术转移、网罗民心民意的“软黄金”作用,避免将对非援助仅作为大型投资项目的“硬通货”补充。

(二)坚持可持续发展原则

非洲是实现联合国可持续发展目标( SDGs)任务最艰巨的地区,援外促进中非产能合作,需要特别关注将双边合作主题与非洲国家落实联合国可持续发展17个大目标和169个子目标紧密相连。这既是大国体现责任担当与经济合作互利共赢的辩证统一,更是贯彻落实“正确义利观”的行动实践。

(三)坚持合规合约原则

在国家关于推进国际产能合作的相关政策中提出,要充分发挥援助资金的引导撬动作用,与国家政策性金融有机搭配使用,带动更多商业资金支持中非产能合作。需要关注的是,制定政策及操作项目时要遵循WTO约束投资补贴的有关规则,不能盲目照搬OECD - DAC成员国的经验做法,避免我国在国际场合陷于被动。

三、对非援助促进中非产能合作的政策建议

(一)明确重点国家,加大精准投入

从非洲开展产能合作基础条件较好的国家和我国对非援助重点国家这两个维度综合考虑,确定需加大投入的优先国家。东部和南部非洲是我国开展产能合作的主要目标地区,其中埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚、莫桑比克、赞比亚、安哥拉是重点。北部非洲地区主要是埃及、苏丹。中部非洲地区主要是喀麦隆。西部非洲地区主要是尼日利亚、加纳、几内亚。建议组成吸纳政府部门、金融机构、智库、重点投资企业、使馆经商处、非政府组织等在内的“援外促进中非产能合作国别工作小组”机制,定期分析研究优先国家的禀赋特征、发展趋势以及我国企业投资遇到的具体问题等,共商形成政策建议,随时纳入政府部门国别整体援助方案中。

(二)结合SDGs与国内优势产业,确定优先支持领域

在我国具有比较优势的产业中,重点关注有关增加就业、维护粮食安全、改善卫生条件、加强基础设施建设、应对气候变化等与SDGs密切相关的领域。在增加就业方面,重点支持轻工纺织等劳动密集型制造业领域;在维护粮食安全方面,重点支持农产品加工、水利灌溉、小型农机具、粮食仓储等领域;在改善卫生条件方面,重点支持普药和疫苗、医疗设备和器械、冷链设备等领域;在基础设施建设方面,重点支持经济园区、铁路和电力领域;在应对气候变化方面,重点支持清洁煤电、地热资源开发、污水处理等领域。可参考美国“电力非洲”倡议,集成相关利益方意见,策划援助促进产能合作的专项计划,制定涵盖相关领域、统筹利用各类援助方式的一揽子配套方案,一并对外打出,逐步推动实施。

(三)缓解制约中非产能合作的关键难题

援外应介入中非产能合作项目的关键节点,发挥源头引导、支撑保障的作用。所谓关键节点主要分两种类型。第一种是项目前期预可研问题。应探讨调整援助项目招标方式,带动国内咨询机构进入非洲,更深入地参与前期可行性研究、规划咨询、勘探设计等产业链高端环节,借机引入中国标准,带动后续商业资本跟进。第二种是人才问题。工程技术人员和产业工人供给不足是限制非洲工业化发展和中非产能合作的瓶颈因素之一。可增加中长期技术研修方式,扩大我国理工科专业政府奖学金规模,重点帮助非洲国家培养工程技术人员。同时,在非洲国家布局援建若干职业技术教育培训机构,结合地区重点产业发展需要设置培训专业,为中非产能合作长期输送产业工人。

(四)有效利用各类援助资金,创新金融援助产品

在符合国际规则前提下,加强无偿援助、无息贷款、优惠性质贷款、南南合作与发展基金,股权投资基金、商业贷款、信用保险等资金方式的分工协作。首先,针对重大战略项目,将部分无偿援助、无息贷款与“两优”贷款、股权投资基金、商业贷款搭配组合,提高资金整体优惠度。其次,凡是符合国家援助政策目标的产能合作项目,国家财政均可予以贴息支持,引入优惠贷款承办机构竞争机制,有利于丰富和创新优惠贷款产品,激励生成更多优质合作项目。再次,探讨在南南合作与发展基金中划出专项“种子”资金,作为股权投资,重点支持中非企业联合研发应用新技术、新产品。最后,探讨利用援助资金对产能合作项目提供政府担保,降低企业对非投资风险。

(五)拉紧传统援助方式与中非产能合作的联系纽带

成套项目和物资援助仍将是目前乃至今后一段时间我国对非援助的主流方式。通过一系列措施,例如优先在我国对非投资企业中选择成套项目和物资援助执行单位,相关设备、材料、产品及服务从仅限于国内采购放宽至可从我国对非投资企业采购等,将援助项目与我国企业在非业务紧密挂钩,形成利益绑定,这样一方面可促进我国援助项目的可持续发展,另一方面将鼓励更多国内优秀企业借援助渠道扎根非洲市场。

(六)加强软援助,改善投资环境,夯实民意基础

非洲国家外资政策不够规范,已成为制约我国企业在非可持续经营的主要因素。应加强技术援助,派遣高级顾问专家向非洲国家政府提供产业发展规划咨询,协助制定或修订外汇、税收、劳工等有关招商引资政策、法律法规和行业标准,同时还要强化人员培训,特别要支持中非专家学者开展联合研究,资助非洲智库能力建设,培养能够游说政府改善投资环境的本土专家力量。此外,我国企业对非投资经常要应对复杂的民意环境,援助可着重针对非洲主流媒体、社会精英、非政府组织等开展工作,形成对中非产能合作友好的社会氛围,同时要与我国企业履行社会责任相辅相成,借助民间渠道实施草根援助,使非洲国家基层民众切实获益。

(七)与支持非洲国家提升贸易能力有机结合

援外促进中非产能合作需要与非洲贸易发展相互支撑。埃及、苏丹等非洲26国正在推动“三合一自由贸易区”协议尽快生效。我国应加大援助力度,帮非洲国家提高贸易自由化和便利化水平,改善区域贸易发展环境。可积极支持非洲国家与我国整体商签“26 +1”自贸协定,或帮助埃及、埃塞俄比亚、肯尼亚等条件相对成熟国家与我国签订双边自贸协定,通过早期收获计划等方式,帮助非洲国家产品尽快享受中国市场红利。针对非洲国家开展促贸援助,可有效缓解一直困扰我国对非投资企业的产品市场需求问题,进而吸引更多国内企业在非洲投资设厂,开展产能合作。

(八)搭建援外政企协同合作机制

援外促进中非产能合作,需要政府全面把握企业对非投资动向和自身无法解决的困难,企业也应及时了解政府政策导向和支持重点,以及形成两方面紧密对接的良好互动。可有效借助中非发展基金积累多年的平台网络资源和信息分析处理能力,填补政企间媒介空白,搭建快速响应的长效协同合作机制,在官产学研信息交互反馈基础上,形成援外促进中非产能合作的主题思路和操作方案,供政府决策参考。

(九)擅用国际多边平台助力中非产能合作

积极引导非洲和国际多边组织参与中非产能合作,形成“以我为主导,各方力量为我所用”的合作局面。在非洲层面,支持非盟建设和举办相关重大活动,利用非盟的区域性议事平台,用非洲声音讲述中非产能合作;扩大对非洲开发银行的主题捐资规模,带动更多利益方参与中非产能合作,实现利益共享。在国际层面,重点探讨与联合国机构开展三方合作,利用其人脉网络和知识积累,弥补我国企业国际化运营经验和人才储备不足的短板,借助其全球平台,促进中非产能合作融入国际发展合作话语体系,占据道义制高点。
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