公共安全须纳入基本国策

摘要:城市公共安全是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态;在主导、空间和时间三维下的一系列城市安全种类构成城市公共安全体系。该体系在局部或层面上自行失衡、恶化或遭受威胁、扰乱、侵害和破坏,即形成城市公共安全问题。对解决此问题,绝大多数城
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  摘要:城市公共安全是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态;在主导、空间和时间三维下的一系列城市安全种类构成城市公共安全体系。该体系在局部或层面上自行失衡、恶化或遭受威胁、扰乱、侵害和破坏,即形成城市公共安全问题。对解决此问题,绝大多数城市原来都有一定基础;但在现代条件下,这一基础已远远不够。新的挑战和压力已经呈现,要从战略上大力增进城市公共安全。为此,要采取综治与联动战略、分治与分动战略和立体保障战略来切实加强城市安全风险防范与危机化解,全面提升城市安全质量和水平。


  关键词:城市公共安全;增进;战略


  中图分类号:D523文献标识码:A文章编号:1008-7168(2010)01-0057-10


  城市公共安全在整个社会公共安全中占有绝对的比重,具有风向性和指标性的意义。这是因为城市是一个社会的集中反映和代表,无论是发展指数、幸福指数还是保障指数、安全指数,都直接反映出一个社会的发展程度和文明程度,直接显示出一个社会的基本状态。城市公共安全水平如何,直接反映着一个社会的稳定水平和最基本发展条件,关系到一个社会是走向兴盛还是衰微。我国城市发展要找到并走出一条能够不断促使经济与社会和谐协调、繁荣发展的道路,首先就是城市公共安全保障与增进之路。这对当前正处在社会转型期的中国社会来说,具有极其重要的现实意义。


  我国的城市首先为中国特色的行政区划所决定,具有与世界其他城市所不同的行政管辖范围、职能、职权和责任;核心一条就是要保证城市本身及其管辖范围内整个社会的基本公共安全,为本辖区经济社会和谐协调、又好又快发展提供先决保障。然而,随着经济社会的加速发展,引起危及公共安全、特别是城市公共安全的各种风险正日益加大。这些风险通常演变成各种各样的突发事件和严重危机,不断地涌向和集中在城市,给城市的公共管理带来巨大压力。因此,加强我国的城市公共安全管理就成了迫切需要抓紧抓好的一项工作。


  一、城市公共安全的基本理论问题


  (一)城市公共安全的实质与构成


  城市是人口、财富、文化的富集区,同时也是政治、经济、文化、教育、科研、交通、通讯等公共生活的枢纽和平台,是人类生产、生活活动和社会关系最密集、最需要秩序和安全加以保证的集中地和中心区,是一个地方、一个社会及其主要生产、生活方式的创造所和代表地,有时甚至就是一个时代、一个国家、一个文明的标志和象征。


  很明显,在整个现实社会生活中城市是具有巨大实际影响的空间性社会因素。城市的一切均能按其自身条件和规律正常而健康地运行与发展,那么城市周围的其他社会空间,如广大农村、厂矿、林区、水域等,都将得到积极的带动,以城市为中心的完整社会空间就将因此而整体地发展、成长和文明起来。


  但是,如果城市的生产、生活或者运行、发展遭到扰乱或威胁、危害或破坏,那么不仅城市本身将直接遭受巨大的损失和损害,并有可能因此走向衰落、破败而消失,而且还将间接导致那些紧密关联、依靠和依赖城市的其他社会空间遭受重创,以至于也可能跟着一起衰落、退化而荒废萧疏。总之,与城市紧密相关的一个时代、一个文明、一个历史都将消失,而生活在其中的人们则将成为最直接和最大的受害者。


  这就是说,城市能否保证安全事关人民是否幸福生活、社会是否繁荣昌盛、国家是否安全强大,是一个牵一发而动全身的重大公共安全问题。事实上,城市是一种最为复杂、脆弱、易受损害的特定社会系统。在这个系统内,几乎每一个方面、每一个具体领域都有安全问题和安全需要。城市安全直接成为城市这种系统的增强剂和绝对保障。没有城市安全,便没有城市的一切。只不过,城市公共安全远非城市自有并自行负责的重大公共事务,而是整个社会安全和国家安全的最重要组成部分。


  确切而言,城市公共安全的实质就是城市生产生活、运行发展和功能作用的一种无风险状态,是一个能反映城市健康正常、稳定和谐的决定性指标,也是确保城市繁荣与发展、国家稳定与发展、社会和谐与进步的关键指标和基本保证。


  可以说,城市活动面有多大、程度有多深、领域有多少,那么城市安全就在多大范围和程度上存在,并有多少种具体安全。一般来说,作为一个立体的复杂系统,城市由三维构成:第一维是主导,即城市领导与管理;第二维是空间,就是城市横向排列的各个具体领域;第三维是时间,这是城市纵向运行的脉络和轨迹。这些不同维度既独自存在与发生作用,又交叉结合在一起而后构成一个完整立体的城市系统。城市安全其实就是依此三维而内生成相对成套的专门性系列安全,又随它们的交合而形成更复杂的综合性系列安全。这些不同维度下的系列安全就构成一个完整的城市公共安全体系。具体而言,这个体系大致如下:


  主导上,城市公共安全包括规划安全、决策安全、政策安全、机制安全、制度安全、体制安全、政治安全、人事安全、财政安全、廉政安全、法制安全、权力运行安全,等等。这些安全实质就是领导和管理层面上的各种具体安全。其中任何一个安全发生问题,都将在政权内部首先发生影响、造成后果,进而会刺激或放大实际领域中的某一安全问题,在全社会造成大面积、综合性的严重影响及后果。这一切都直接显示或反映着执政能力的高低强弱、执政地位是巩固还是动摇。


  空间上,城市公共安全包括人身安全、财产安全、群体安全、法人安全、机关安全、社区安全、场所安全、外事安全、国防安全、国土安全、环境安全、生态安全、森林安全、动物安全、工业安全、农业安全、水利安全、资源安全、能源安全、交通安全、建筑安全、生产安全、流通安全、金融安全、就业安全、社保安全、生活安全、用水安全、食品安全、卫生安全、科技安全、文化安全、教育安全、人口素质安全、人力资源安全、知识产权安全、基础设施安全、信息网络安全、公共利益安全,等等。这些安全实质就是实际领域与具体内容上的各种具体安全,是与某一具体的能动与利益主体直接相关并为其所看得见、摸得着的实在安全。其中任何一个安全发生问题,都将在该安全领域引起一系列的专门影响与后果。


  时间上,城市公共安全有短期安全、中期安全和长期安全三种。这些安全都是涵盖前面诸维具体安全的概念,既体现又贯穿到不同内容的微观安全中,也覆盖和承载所有跨领域的重大安全。


  上述城市公共安全体系表明,城市安全的方面、层次和具体内容是极其广泛和丰富的。要真正管理好、建设好一座城市,就要始终从整个城市安全体系着眼,全面系统地理解、把握和增进城市安全,而不能只注意到或只关注某几个重要的或表现更活跃的具体安全。这应该是城市公共安全增进战略在理论认识上必须首先做到的基本保证。


  (二)城市公共安全问题及其处理


  城市公共安全问题是指城市安全在某一局部或某一层面上自行失衡恶化或者遭受威胁、扰乱、侵害、破坏的状态,实质就是城市不安全,或曰城市风险。


  在任何城市,虽然说城市安全总是主要的,但一般而言,城市安全问题总是有很多,城市风险总是层出不穷,人们总是为城市不安全付出高昂的代价。城市安全问题就是因此而总是受到高度关注。


  由于城市是一个多因素组成的复杂系统,而系统内各因素及其相互间关系在质、量和特征上存在差异和矛盾,所以城市就很可能、甚至是不可避免地要发生各种影响和谐稳定、造成冲突混乱、带来严重危害的安全问题。有时,单个城市系统外的某种有害因素也会导致城市系统局部或整体的混乱或瘫痪,形成城市安全问题。


  事实上,当城市安全是一个系统或者成系列地被提出时,城市安全问题也几乎是对等同步地发生或出现,因而也是成系列、成系统地存在和发生影响的。只不过,在实际过程当中,有的城市风险出现频繁、危害累深,而有的城市风险则出现较少或者潜在活跃。但无论如何,城市安全问题都是多种多样的,都会给城市的和谐稳定、成长发展带来严重干扰、冲击和危害。要全面实现城市安全,就一定要全面认识把握和有效处理各种城市安全问题。


  人们对城市安全问题的划分或系统把握是很不相同的。有学者把它分为城市工业危险源、城市公共场所、城市公共基础设施、城市自然灾害、城市道路交通、恐怖袭击与破坏和城市突发公共卫生事件七方面;也有学者把它分为风灾、水灾、火灾、震灾、地质灾害、潜在城市环境灾害、化学事故灾害、通信信息灾害、建筑结构老化致灾、地下空间与浅埋生命线工程中的灾害十方面;有的学者为了简便,干脆就把它界定为灾害、灾难、事故、事件等四个方面。美国国土安全部则把它划分为恐怖主义、自然灾害和其他紧急事态三类;北京市则把它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、社会安全事件四类。如此等等,不一而足。


  上述这些既有的划分虽然也注意了系统化,但仍是各有短长,各有到位和不足之处。譬如,北京市提出的四类城市风险,虽然非常实际地归纳得相当精简,但如果对照城市安全体系,就会发现这四类风险远未涵盖全部城市安全问题。另外,这种四分法还有维度不齐和相互交错的问题。如突发公共卫生事件强调的是紧急状态下的公共卫生事件,而非紧急状态下的公共卫生事件是否就不重要、不危险了呢?显然不是,但这里就被忽略了;而另外三项就没有突发、不突发这类时间维度。这样,在认识、把握、应对和处理城市公共安全问题上就很难做到真正的全面、系统,因而还需要再进行深入、系统、科学的探究。


  应该说,从城市风险原因来划分城市公共安全问题应是最具涵盖力的,能够充分照顾到整个城市的公共管理,更能充分满足城市公共安全管理系统化、全面化的需要。我们知道,城市公共安全问题的存在或发生是有多种原因的。根据这些原因来划分城市风险,就能够更贴近问题的原貌和实质,从而能够从根本上做得更系统、更全面而又更切实。


  就既有的城市风险史来看,导致城市公共安全问题的原因主要有如下“双维四种”:


  第一维:实质性原因,包括社会原因和自然原因两种。其中,社会原因是指由某一具体的能动主体,如个人、团体、组织、国家有意识发动或造成而致的原因,如挑战、竞争、勾心斗角、仇恨、恐怖主义、污蔑、干扰、陷害、摩擦、纵火、偷窃、杀越、欺凌、霸道、侵犯、侵略等,实际就是一种人为因素,所有社会事件都缘此而发。而自然原因则是指由大自然引发、非人力所能控能为的原因,诸如雷电引发火灾、地震、海啸、冰雹、旱涝等,实际就是一种非人为原因,所有自然事件均因此而至。当然,这两大原因有时是单独起作用的,这时其危害有限但也严重;有时则是交合在一起发生作用,这时的危害一般都会增长、放大。


  第二维:形态性原因,包括突发因素和渐发因素两种。其中,突发因素引起紧急情况、紧急事件或严重危机;所有这些危急事态统称为突发事件,其实质就是急性危机。而渐发因素则给公共安全带来逐渐加深、扩大的侵蚀与伤害,制造出各种日常矛盾,产生着各种巨大隐患,引发出各种严重事件,孕育出各种潜在危机,所有这些日常事态统称为常规事件,其实质就是慢性危机。以上这些事件或危机其实仅仅是形式化的,其内容完全取决于两个实质性原因,具体表现为某种安全领域的某种具体问题。这在区分是否要采取紧急措施方面具有现实意义。所以,这一维度是全面认识和把握城市风险所必依循的一条脉络。


  这两维四种原因其实是交叉在一起的。在自然原因里存在突发因素和渐发因素,从而总是有各种各样的自然性突发事件和常规事件。在社会原因里也存在突发因素和渐发因素,因而总是有各种各样的社会性突发事件和渐发事件。据此,城市公共安全问题就可以确切划分为如下四类:自然性突发事件、自然性渐发事件、社会性突发事件和社会性渐发事件。


  其中,自然性突发事件和社会性突发事件都是紧急情况,或称紧急事件、紧急事态,通称突发公共事件。它囊括了在所有空间维度下的各种突发事件,包括群体性突发事件、社区突发事件、外交突发事件、防务突发事件、金融突发事件、卫生突发事件、食品突发事件、能源突发事件等;以及在主导维度下发生的突发事件,诸如政策性突发事件、政治性突发事件等。这些突发事件直接构成应急处置的具体对象与范围,其中多数事件可以称为“危机”,而有些事件却不构成危机,只是非危机紧急情况。因此,应急处置要区别对待,既侧重于危机处治,也还要有非危机性紧急应对和处理。所有这些应急处置构成完整的应急管理,也覆盖完备的应急服务。应急处置必须有预案,紧急情况一发生就能立即启动、及时到位、高效有力地化解危急势头、稳住事态、舒缓紧张并尽速解决问题,这些过程和做法构成应急安全机制。


  而自然性渐发事件和社会性渐发事件则都是常规情况,或称常规事件、常规事态,通称常规公共事务。它涵盖了在所有公共安全领域里逐渐发生的各种具体事件,直接构成常规处置或日常处置的具体对象与范围。其中,大部分内容都构成现实隐患或潜在危机,但有些内容则不会是危机。因此,常规处置也应当侧重于隐患处治和危机管理,要同其他大量的日常管理结合起来,进行科学化、系统化、规范化和高效化的管理,即常规管理或日常管理;同时,还要最充分覆盖和突出强化在处理这些事务时的公共服务即常规服务或日常服务。事实上,在平常的城市运作过程中,在普通的日常公共生活中,这一常规处置就是要科学严谨,细致缜密,充分准备,长效强力,及早发现潜藏的问题或隐患,及早处理完毕,这些过程和做法构成常规安全机制。


  总之,城市公共安全问题如果按此双维四种来划分,那么就可以把所有城市风险都纳入这个不会产生错落分歧的系统之内,有利于更方便地找到基本的共同点和不同点,在城市公共安全预案的制定、演练、启动、实施和评估上,在实施具体的应急管理和常规管理上,在强调危机管理和整个公共管理上,都将变得更加清晰明确和简便易行。尤其重要的是,这样系统地看待、把握和处理城市公共安全问题,就既能及时处理好紧急情况,又能做到防微杜渐,不会造成重大疏漏或者酿成大祸,为城市安全带来具有战略价值的重大保障。


  二、城市公共安全增进战略的基本问题


  (一)城市公共安全面临的挑战和问题


  城市公共安全是众多公共产品之一,原本就未被忽略过,但一直就没有作为一项重大课题或重要学问来对待过。所以,对于许多城市来说,要确保城市公共安全,要给市民和社会提供一个优质的城市安全产品,就不那么容易,特别是在城市环境、社会时代都在急剧发生重大变化的今天就更是面临许多新的挑战和实际问题。这些挑战和问题大致有以下方面:


  第一,城市安全管理本身不能满足城市安全需要。应急管理框架体系还存在缺陷和不足,包括应急预案体系不够健全,应急管理体系不够完善,应急管理法制建设滞后,技术支撑体系比较薄弱,应急队伍建设亟待整合,宣教动员工作有待加强,综合治理、协调治理、应急管理与常规管理相结合的意识淡薄。在实际管理过程中,往往是“头痛医头,脚痛医脚”,哪里出现安全问题,就往哪里用点力;哪里出现同样问题多一点,就把那里当作城市安全主战场,而似乎就没有了其他需要重视的安全问题。这在实际运作上就已经出现了东奔西突、疲于应付、片面努力、被动窘迫的状态,更不用说是否能在全局上确保安然无恙和主动有力了。这是一种战略缺失,既缺乏战略思维、战略眼光和战略能力,也没有把城市安全管理摆上城市发展应有的战略地位。这从根本上制约着城市安全管理力度和成效的提升,当然就不能满足不断增长的公共安全需要了。


  第二,城市管理体制、管理结构和管理方式还不能充分满足城市安全管理的需要。纵向上,城市的决策、执行、反馈和监督存在脱节之处,特别是决策的科学化民主化还很不充分,政策的制定与执行的公众参与还很少,于是在领导与管理的源头上就出现了或者开始引发不安全的社会问题,如群发性事件。横向上,部门分割、各自为战、重复建设、职能交叉、职责不清、监管盲区、官僚主义、素质低下、推诿扯皮、不负责任等问题,导致力量分散、内耗浪费、效率不高、贻误时机、坐看风险,无法为安全管理提供有力的配套支持。这又从根本上制约着城市安全管理的有效性和实际潜力,使城市风险获得更大的肆虐空间。


  第三,经济大发展带来社会大变革、人口大流动、城市大膨胀、公共设施大增加,进而引起更多的“城市病”、“社会病”和安全隐患。这时,老矛盾未解决,新问题即发生,直接或间接引发大量城市风险,形成一个来自城市社会自身的大规模风险源。在没有综合、高效的现代城市管理保证下,这个风险源就肆意扩大和持续,从而积累和诱导出越来越多、越来越大的紧急事件和常规事件,不仅大肆消耗和蚕食既已取得的发展成果,而且还将不断深化地威胁着整个城市安全和执政地位。这个时候,如果只把城市安全问题定位为应急管理或危机管理的范畴,那就会误上加误,而使城市安全面临着更大的威胁和挑战。


  第四,城市化速度过快、定位不当、功能不善、发展偏颇,譬如盲目扩大工业,不断增加重大危险源等。这导致城市系统的诸要素之间搭配比例失衡,调配机制失灵,修复能力不足,新生动力不强;致使城市问题百出、拙陋丛生、功能下降、没有后劲、不可持续,直接产生大量的现实危机和潜在危机,直接重创城市的机能和生命,直接形成来自城市自身的又一个风险源。这给城市安全直接带来巨大的威胁和破坏,给城市安全管理乃至城市管理和领导都直接带来重大挑战。本质上,这一挑战已经超越城市安全范畴,事实上是完全需要在更高层面上才能寻求解决的问题,主要取决于现代城市管理和领导的能力与水平。


  第五,国际环境和社会环境变化巨大,加上现代的信息机制和条件以及各种各样的途径和手段,犯罪团伙、邪教势力、敌对势力、分裂势力、极端主义、恐怖主义等邪恶力量总是蠢蠢欲动,且能比较方便地暗串、联合在一起,日益活跃地进行渗透和作恶,直接威胁着重要的城市或者城市的重要区位,直接造成紧急的和常规的严重事件,直接构成潜在的或现实的安全危机。


  第六,各种严重危害人体健康乃至生命的流行病、传染病、疫病、动物疫病、假药废药、有害有毒食品等在人烟稠密的城市里传播迅速、危害迅猛,直接威胁和破坏人口安全、卫生安全、食品安全,直接导致严重的突发公共卫生事件,容易导致大范围的紧急或潜在危机,直接挑战卫生、食品方面的专项安全管理机制和管理能力。


  第七,全球气候变暖导致气象性自然灾害日益增多加重,天文地理自身要素的活动周期导致更多更大的自然灾害频繁发生,直接带来一系列巨大的灾难和损失,直接形成源于自然因素的各种危机或严重事件。城市管理系统在面对这些挑战时常常显得脆弱无力,很难确保城市的公共安全。


  总之,公共安全形势严峻,城市安全问题严重。据统计,中国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等公共安全问题造成GDP损失高达6%,并有约20万人被夺去生命。可以说,经济社会急速发展、自然环境变化迅速的今天,正是各种矛盾的凸显期和突发公共事件的高发期,正给现代城市带来越来越大的安全压力。


  (二)增进城市公共安全的战略共识与战略框架


  面对急遽增加的城市公共安全问题及其带来的安全压力和挑战,从城市管理者和领导者到公共安全专家再到广大社会公众,都逐渐形成一个明确的共识,即必须加强城市公共安全的建设和管理,既要突出增强城市应急管理能力,更要加强全面风险管理以全面确保城市安全。这反映了正在全社会达成普遍的战略共识,更反映了全社会对于急切加强城市公共安全的战略期待和战略需要。这一期待与需要将形成不断推进和强化城市公共安全的主要动力。


  事实上,对于所有的城市管理者和领导者乃至国家管理者和领导者来说,给城市提供全面、切实、及时、高效的安全,确保城市繁荣昌盛,不仅是一项最主要、最基本的职责与任务,更是确保所有城市乃至整个国家安全、稳定和发展的战略需要。


  这就是说,确保城市公共安全其实是一个战略问题。在实际的城市管理与领导过程中,尽管需要对已发生的各种紧急情况或突发事件切实应对并处理好,解决燃眉之急;但是,真正的安全目光和重大安全措施却应该放在战略层面上,从长计议,整体下手,综合治理,全面防范,从根本上提高城市安全保障的能力和成效。这就是说,为了城市安全而加强城市公共管理、特别是城市危机管理,必须首先从战略层面加以充分的考虑和认真的对待。


  就目前的城市安全保障来看,应该客观地说,每座城市都是有一定基础的,有的城市甚至还有相当大的关注与投入。只是这样的基础和这样的投入不仅在不同城市之间厚薄多少还差异很大,而且与现代条件下的城市安全要求也相差很远,难以最充分有效地保证和实现城市公共安全。这既有理论上的原因――譬如城市风险种类和机理亦未完全认知,也因为现实生活中的各种危机诱因层出不穷、复杂多样,既有的安全认识和措施还远不能胜任于有效应对,有点穷于应付、捉襟见肘的情状。因而,城市公共安全一般均面临更新更大的困境与难题。对现代城市来说,目前处理城市公共安全问题,最主要的是要在既有投入的基础上,从战略上着眼,大幅度改善和增强城市安全能力,不断增进城市公共安全。


  在整个城市安全战略上,加强城市应急管理应该成为重点。这是因为,城市却偏偏是紧急情况或突发事件频发或高发地区,非常需要有一个快速反应、准确高效的应急管理和应急服务机制来确保城市安全。因而,构建优良的应急处置系统、提高政府应急处治能力就变得十分重要,而且也事实上成为每一座现代城市、每一个城市政府所共同面临的重大课题。与此同时,建立健全城市公共安全体系是社会城市化发展的必然趋势。


  可以说,城市应急管理是整个城市安全管理的关键;不过,城市常规管理也是城市安全不可忽视的重要组成部分。这两个部分组成的城市公共安全管理才是完整的和全面有力的,才是能够充分胜任整个危机管理的需要。


  具体来说,上述的战略共识需要转化成这样一个增进城市安全的战略框架。第一战略:综治与联动战略,包括横向综治与联动战略、纵向综治与联动战略。第二战略:分治与分动战略,包括横向分治与分动战略、纵向分治与分动战略。第三战略:立体保障战略,包括核心保障战略、前提保障战略和基础保障战略等。


  总之,要增进城市公共安全,就不仅要在问题发生时加以及时有效的处理,而且要在问题发生前、甚至问题萌芽之初就及早加以防范或避免。更重要的是,为此还必须通过全面、科学、优质、高效的综合管理战略来事先消除可能孕育风险的土壤,事先排除诱发风险的各种因子。这样,城市公共安全才是最有保障的,才能长期安稳无忧、赢得战略成功。


  三、增进城市公共安全的具体战略对策


  (一)第一战略:综治与联动战略


  增进城市公共安全的第一战略应是综治与联动战略。这是因为,城市安全问题一般都不是孤立出现的,而是在城市系统诸多因素的综合作用下孕育和发生的,这就决定该问题一般都是跨维度、跨领域乃至跨层级的,必须综合动用整个安全管理系统或者该系统的多部门联合行动而后才能实施有效治理。


  所谓综治与联动战略,就是指在处理城市安全问题时总是首先从总体安全考虑上着手设计和启动综合治理措施、联合行动机制的整体性城市安全管理模式。它具有城市安全管理的总平台、总盘子的地位与功能。它既是处理安全问题的第一线,又是一个连接各级政府管理系统实施综合治理的关节点。这一战略的制定与实施将从根本上决定城市安全管理的可能结果和实际成效,也将基本上决定城市安全的实际水平和质量。它分为两个部分:


  第一,横向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为安全问题处理主体的一种管理选择与定位。当一个城市发生了某种安全问题时,该市安全管理系统即行调动本市范围内的相关力量,首先在系统范围内实现横向的系统运作,目标是多种力量尽速尽好地联动以综合解决问题、获得综合成效。当该安全问题在本系统内不能充分完成时,还将超越本市范围,横向扩大邻近或相关的其他城市安全管理系统进行合作,以更大范围的横向联动来达成综治目标。为此,不仅要制作最适合本市的综合治理方案,形成完备、灵活、高效和特适于本市的联动机制,而且还要制定和形成与毗邻或相关城市安全管理系统合作联动的计划和机制。只是其中还必须把应急管理和常规管理既充分区别开来,又充分兼顾起来,还必须覆盖空间维度下的所有安全领域,不应仅针对某些突发事件或仅限于某些安全领域。


  第二,纵向综治与联动战略。这是专指以城市安全管理系统自身及其运作为启动各级政府管理系统的关节点的一种管理选择与定位。当一个城市发生了超越其自身管辖范围、能力范围的重大安全问题时,该市安全管理系统就应当在首先实施临时控制措施的同时,迅速启动上传机制和下达机制,及时促成各级政府系统的惊觉和重视,并在上级政府及时做出反应并主持具体运作的情况下发挥基础信息中心和第一线协调联动中心的作用,集成一个立体、强大的政府安全管理系统和力量来综合施治、达成目标。这里也要同时注意和重视应急管理及常规管理的问题,但可以更侧重于重大的应急安全管理领域。


  以上两个部分是完全可以明确分开的,但其内在联系也同时是非常紧密的,在制定和实施这两个部分的战略时,要注意这两者的一体化,只不过可以把重点放在第一部分。


  (二)第二战略:分治与分动战略


  分治与分动战略实质是增进城市公共安全的第二战略。它要求,城市安全管理系统必须在综治联动和相互支持的基础上,主辅分明、职责分明、精专高效地实施安全防范与治理。它实质是一种分门别类、分项实施、分层实施、专职专责地处置安全问题的分进式城市安全管理模式。它总是着眼于最大限度地发挥专门安全领域管理部门和人员的专门优势,以及专门安全管理层级和力量的积极性和创造性,使每个安全问题都能得到具体、良好的解决。它将具体影响着城市安全管理的可能结果和实际成效,将在很大程度上影响到城市安全的实际水平和质量,分为两个部分:


  第一,横向分治与分动战略。这是专指根据城市安全管理系统内设诸领域、诸部门、诸职能的基本情况而形成的一种并列分动、各自负责的管理选择与定位。一般来说,城市安全管理系统都根据反恐、治安、消防、民防、社群、民政、城管、交通、通讯、物流、金融、卫生、防疫、食品、饮水、餐饮、住房、粮食、教育、就业、分配、社保、能源、资源、人口、环境、安全生产、地下管线、地铁、施工、地震、水利、气象等众多领域设置了专门的管理部门和职能职责,以便对各种专门的安全问题实施精专优质的治理。


  事实上,其中每一个领域都有突发事件和常规事件,都同时需要施加相应的应急管理或常规管理。为此,各职能部门或责任主体必须以精专到位的标准制定,实质是在履行职能职责的有效管理措施。这个过程中,特别要做好专项应急管理措施的制订与实施工作,特别要建立专项应急指挥中心、紧急预警中心和应急服务中心,这是因为应急管理以往并未与常规管理一起成为职能履行的“两条腿”而受到削弱甚至忽略。这一战略将能确保城市安全管理是两条腿走路。此外,要优化和强化安全管理质量与责任的评估和监督,确保安全管理真正到位,这样就能形成一个完整、专业、高效的专项安全管理体系。


  第二,纵向分治与分动战略。这是指根据行政层级来建立一套分级施治、分级负责的公共安全管理系统的一种管理选择与定位。通常而言,城市安全问题在城市辖区解决,因而在城市范围内就可以首先建立起“市-区(县)-街道(镇)-基层”四级安全管理系统,每级分别承担一定的安全职能和安全职责,各自在职责范围内履行安全职能、达成公共安全。另外,为有效应对和处理大型安全问题,还必须建立市以上地、省、中央三级安全管理系统,根据安全问题的重要程度来确定安全职能职责的主要承担者,由其专门负责完成整个风险处理任务。这七级安全管理系统中,以市县为轴心,侧重加强应急管理,建立完善的市县级应急体系,在具体应对安全问题时分级担责、分别行动。不过,前四级侧重于最前沿执行决策,深入细节地处理问题;后三级侧重于责任范围内进行决策、实施领导。


  这两部分运行时要选择重点,以便用好资源、提高成效。为此,要把在本地最容易发生、且危害最大的那些安全问题以及新的安全热点问题确定为安全管理重点,如地震、地质灾害、重大气象灾害、火灾、工业灾害、生命线事故、传染病疫情、危险性有害生物疫情和动物疫病、群体性事件、信息安全事件、重大刑事案件、恐怖主义及新的危险源就可确定为重点。一旦确定重点,就要在领导、投入和监督上以更大的力度来加强相关职能部门的专门行动。


  (三)第三战略:立体保障战略


  立体保障战略是指根据并紧切以城市为中心的双重安全管理战略,即综治与联动战略和分治与分动战略,建立一整套纵横架构、科学完善的保障体系,为第一、二战略的实施提供全方位的和灵敏高效的前提、支持与服务。可以说,第一、二战略完全在安全第一线直接处置安全问题,而此战略则在安全第二线备战和辅助解决安全问题。此战略包括如下三部分:


  第一,核心保障战略。此即紧扣第一、二战略,构建起一套完整的核心保障体系,对第一、二战略的实施随时随刻提供最直接高效的支持和服务。具体而言,包含以下要义:


  首先,以电子政务建设和发展为基础,建立、完善城市公共管理和公共服务电子平台。


  其次,在此平台上,突出建设一个灵敏高效的应急管理与应急服务联动中心。由它整体掌控该市的应急处置事务,成为该市集中统一、高效有力的应急处置总部,其功能包括监测、预测、预警、接警、发警、以信息和技术支持应急决策、直接参与应急决策、实施具体的应急指挥和协调(指挥调度各相关部门、力量或资源)、实时应急反馈、迅捷追踪决策、附加应急调度、应急善后评估、应急总结、应急信息发布、应急总数据库、应急总体规划和政策措施起草人等。因而,此中心实质是一个应急处置平台与总部的复合体。


  再次,与应急平台相配对,在同一电子平台上还要明确建立一个高效优质的常规管理和常规服务联动中心。由它确保在履行正常的公共管理和公共服务职能时能够最充分地履行安全管理职能,就是在平时大量的日常社会生活中灵敏发现和处置任何一个风险信号、危机信息,与广大市民进行及时沟通,对矛盾问题、潜在危机和现实隐患都能及时、负责和恰到好处地进行处理,把问题消灭在萌芽状态。此外,它还是该城市常规安全的信息中心、决策支持中心、具体指挥与协调中心(对各相关部门、力量或资源进行指挥调度)、常规安全规划与政策起草人等。因而,此中心实质是一个常规处置平台与总部的复合体。


  最后,确保上述两个安全处置联动中心高度数字化、信息化、网络化(安全管理系统内部畅达通联,及时沟通协调,共保安全)、独立化(两个安全中心必须物理独立,整个安全系统与大众网络之间进行物理隔离,确保自身安全)、备份化(整套系统和内容都有一个备份以防不测)、关联化(在物理隔离下,在两个安全中心之间及其与整个安全系统间另设安全通道,相互联系)、窗口化和便民化(在关联化和自我安全化的基础上,设置工作窗口,直接进行有效管理和便民服务)、枢纽化(在完全物理隔离的基础上,与其他城市、与上级和下级进行安全工作的横向和纵向联系)。由此形成最周密安全、快捷迅猛的两个安全支柱,由其构成一个安全核心,支撑起一个强大、高效的城市安全保障,也成为城市公共管理和公共服务平台的一个中心和主力。


  第二,前提保障战略。这是指在其他所有安全战略实施之前或期间应该提早做到、做好前期准备工作,亦叫安全预备。这是成功确保安全的前提。有无此前提,安全保障的质量和结果就大不一样。该前提好而充分,即使情况再突然、再紧急、再严重,都是可以很好地控制局面、解决问题的,后果不会严重,这就叫做有备无患。该前提不好或者没有,那就后果严重了,即使是原本很小的事情,都会带来巨大的被动和代价,这叫无备患大。其要义如下:


  首先,建立完善的安全预案。这有两类:一是应急安全预案,亦即应急预案;二是常规安全预案,简称常规预案。这两类实际是两种安全管理的预备方案,特点不同,做法也不一样。过去,城市安全管理是一类预案都没有,在诸如9?11、SARS之后,才开始注意搞预案,而且只搞应急预案,只强调应急预案体系的建立和完善。另一类预案就基本忽略了。而这本身就从战略上埋下了隐患――只有一条腿走路,不够安全。这两类预案在编制的原理和要求上都是相同的,即都要针对安全形势和具体风险源(即安全问题)分别制定总预案和分预案,形成应急预案体系和常规预案体系,并由此构成完备的城市安全预案体系。预案应在区分根据安全严重度或预警级别的基础上,针对某一具体形势、领域或问题,设定事前、事发、事中、事后四个环节的工作流程、运行机制、标准、要求、时限、责任、方法和要点,覆盖安全管理和安全服务,确保成为很有针对性和操作性、非常精当管用的预设行动方案。


  其次,建立完善的安全机制。这个安全机制是根据安全预案及其实施、特别是有效安全处置实践的真实需要而明确建立起来的安全运作基本流程、基本方式和基本做法的总和,其实质就是安全工作机制。它内容上覆盖安全管理和安全服务,形态上覆盖应急处置和常规处置,在过程上覆盖领导和管理各环节,目标上就是最有效、最低耗、最低风险地解决任何安全问题。这四点是安全机制建设和完善的四个维度与标准,不与之符合或者对应有限,就表明该机制不善或不够完善。为此,完善的安全机制应既有管理机制,又有服务机制;既有应急机制(含危机与非危机应急处置机制),又有常规机制;既有总机制,即以市政府主导、组织和动员基层政权组织和社会组织以及志愿者队伍共同参与的安全问题预防和应对机制,又有分机制,包括教育宣传机制、公共参与机制、训练机制、预备机制、信息机制、预警机制、决策机制、组织机制、动员机制、指挥机制、执行机制(含联动机制)、沟通机制、协调机制、激励机制、反馈机制、追踪决策机制、心理干预机制、评估机制、监督机制和责任机制等。这些机制由四维决定,既单独负责地运作,又相互组合、一体化运作,形成庞大的安全工作机制群。而安全机制建设就要全面搞好这些机制,而后才能形成真正完备的安全机制体系。目前因紧急事件频发而只聚焦于应急机制建设显然是很不够的。


  再次,建立完善的安全体制。安全体制是根据核心保障战略、安全机制的需要和主要状态形成的一整套制度化安全运作基本模式。它涉及公共权威主体的内部结构、职能设置、权力分配、资源配备、主辅设定、程序设定、协同设定、关系设定、工作内容、工作要求、工作标准、工作责任等重大要素。其实质是核心保障战略和主要机制的制度化与定型化。其价值就在于有助于安全机制得到最大限度的保障、巩固和支持,使之最有效地发挥出安全保障作用;进而使得机制和体制都能同时充分胜任对安全职能的履行。其内容完全覆盖安全管理和安全服务、应急处置和常规处置、领导与管理以及最基本的城市安全保障模式。从现实情况看,不符合上述情况的城市公共管理和公共服务体制就必须进行调整或改革,直到理顺关系、便于高效达成城市安全为止。为此,必须建立一个集中统一、协调配合、灵敏高效的城市安全保障最高权威――城市安全保障委员会,实行市长负责制,在直属应急联动中心和常规联动中心之外,承担起对本市的整个应急与常规安全责任与工作,进行统筹安排和具体的整合、协调、实施、指导、监督和推动。这样,那些临时的、无权威的、随机设立的各形各色安全机构、安全运作模式和资源启用模式都将废弃,那些应急延误、危机疏忽、内耗浪费及由此而来的危险后果都将避免,进而是真正从体制上做到最充分确保城市公共安全。


  最后,建立完善的安全法制保障。这是前提保障战略的锁定性措施。对上述各项保障措施以及整个城市公共安全所涉及到的各个方面,都以强化安全成效为标准来加以规范化、制度化和法制化。其核心是为保障城市安全,针对需要硬性限制或强化的安全管理各方面,建立完善的法律法规和规章制度。这既包括综合性和专门性公共安全法律法规,也包括有效规范安全管理和安全服务的各种具体制度,诸如安全管理制度、安全服务制度、应急处置制度、常规处置制度、信息公开制度、媒体管理制度、公共参与制度、检查监督制度、绩效管理制度、责任追究制度等,最终形成一整套完善的安全类法律法规和制度政策体系。


  第三,基础保障战略。这是为落实前面所有战略措施而在最基本保障上采取全面配合、提供良好而充分的必要条件、物质支持和技术支持。这里主要包括以下一系列措施:


  其一,建立完善的安全力量保障。这是整个前提保障战略中最基本、也最重要的安全保证,它包括两个层面。第一层面是具体解决安全问题的人力资源,包括四个部分:一是训练有素的专业安全队伍,包括安全工作队伍、紧急救援队伍和其他安全辅助队伍;可以将这些队伍分成相对稳定的各种专职行动小组,如信息小组、救治小组、支援小组、运输小组、宣传小组、维稳小组、医疗小组等;安全机制一旦启动,所有这些队伍都能立即各就各位,成为安全预案的实施主体、具体解决安全问题的主力军。二是专家队伍,包括管理专家队伍、技术专家队伍和其他相关专家队伍。三是警力、军力和国防后备力;其中的军力和国防后备力要专门化,专门履行城市应急安全保障职能;要避免随意动用直接处于国防第一线的精锐战斗部队来担负地方应急与常规安全任务。四是志愿者队伍和广大群众。第二层面是对这些安全力量进行专门训练、优化和提高,增强这些力量全面应对和处置安全问题的能力和水平,既要依总预案进行综合配套的模拟演练,又要依分预案或专项预案分门别类地专门培训、模拟和演练。这样就能从整体上确保足够强大和专业的安全实力来应对和化解安全问题。


  其二,建立充分而完善的专门物质保障。一是,要根据城市人口数量、安保范围、安全问题(特别是灾难性事件)最大危害概率来确定救急需要的物资储备,在种类、质量、数量和应急新增生产潜力上都有一个科学的推定和投入,由此为可能的应急救助提供充分的物资保障。此外,对储备物资要实行统筹规划、统一管理、明确分工、责任到人、优势互补、协同配合的管理制度。二是,要建立以公共财政专项资金为主、以各种社会资金渠道为辅的公共安全资金保障体系,以法定的形式、透明的机制和集中统一调拨的方式来确保种类安全特用资金能够得到完全的专款专用,即使风险偏低年份的安全特用资金未用或所用不多,也不能挪作他用,而必须积累待用。三是,对于储备范围以外所特需的各种物资、设备(特别是专用大型设备)和特别工具系统,要由政府统一采购、专业部门统一管理维护。


  其三,要在现有的城市电子政务平台上加强和推进城市数字化建设,把城市的人口、区块、街路、管线、机场、车站、河湖、桥梁、公园、社区、商场、馆所、银行、学校、机关、企事业单位、交通设施、交通工具、体育设施、文化设施、市政设施、绿化设施及其他公共设施等等诸城市硬件要素加以网格化和数字化,统一标准,全面缜密,全部纳入“城市数字”之中,建成“数字城市”,为城市公共安全管理提供优良的信息化基础和最基本保障。


  其四,要为城市应急管理与应急服务中心、常规管理和常规服务中心提供最优良、最先进的信息技术装备和完整的办公条件与备份条件,建成两个安全信息系统中心,与“城市数字”直接相连,直接充当“数字城市”的两个“心房”,构成整座“数字城市”的完整心脏。复杂而先进的预警预测系统、信息处理系统、决策支持系统、指挥系统、调度系统、协调系统、联络系统等等均安装在这个心脏里。此外,要从当前现有条件和原有基础出发,建设全市统一的应急信息共享交换服务平台,解决各单位现有信息系统和业务系统数据库标准不一等问题。这是信息时代最重要的城市基础保障。


  其五,要对整个城市安全管理与服务系统的办公条件与资源进行最科学合理的整合和优化,为此要不惜进行一场深刻的城市体制变革;并配套给予更多的专项投入,保证各级安全指挥场所建设以及其他全局性项目为重点,逐步扩展到整个系统,搞好专门的基础设施建设。


  另外,要抓好后备安全基地建设:一是建设具有足量容纳力的救助系统、救助设施、救助物品和救助工具等完整、配套的救助基地。这要以现有的医院和救助院为主体,发现和整合其他医疗保健基地,以学校、教堂、体育场馆等为准后备救助基地。这样一套救助基地是在关键时刻能够发挥最重要作用的基本安全救助条件。二是建设应急避难所、疏散通道和紧急容纳机制。这主要通过战略规划来设定并建设好真正具有避难所功能的广场、操场、公园、大街、高地、医院、大型场馆等,要确保这些避难所的容纳量适合本市人口在紧急情况下避难的需要。三是建设能够满足本市按人口计算和安全问题概率所需要的安全培训和演练基地、科普和宣教基地。为此,要整合本市现有的教育培训基础设施并加以充分利用,并新建、扩建一批功能更齐全、容纳量和更大运作质量与功率的此类基地。


  其六,建立充裕而适当的救助性社会保障。这主要是指为减轻安全问题、特别是百年一遇或千年一遇大灾难带来的巨大损害,要设立社会保险基金,为公民、公众和法人提供保险性社会保障,把安全问题带来的物质损失尽量降低,把原本独自承担的物质压力和风险尽量分散。这样就便于全社会尽快稳住阵势,尽快抹平创伤,尽快恢复信心,尽早获得必要的物质基础。此外,要积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助和捐助,完善社会保障、医疗保险、商业保险等的投资与管理机制,培育和发展社会共同参与的公共安全管理财力保障机制。最重要的是,要从国家层面着眼,积极推动、配合,探索建立巨灾保险体系,最终形成具备抵御巨灾的能力。


  四、结语


  从战略上增进城市公共安全,就是要以全面、系统的思维和理论视角来探析城市安全问题及其解决方案,避免就安全论安全、就灾害论灾害的简单性和片面性;此外还要从战略层面整体考虑如何正确处理城市公共安全与城市环境的关系、安全管理与整个公共管理的关系,从整体上考虑如何增进城市公共安全,并由此建立城市公共安全的战略规划。


  换言之,要确保城市公共安全,就要从战略上加强城市安全管理,重点强化和优化城市危机管理,既充分重视城市的应急管理、特别是应急安全机制建设,也充分注重平时的日常管理和常规安全机制建设;既要最及时和最大限度地引用最新安全科技成果和手段,更要始终从战略上牢牢把握住城市安全管理的主动权和先决优势;由此确保城市安全管理变得更加科学合理、系统全面和切实有效,进而真正以更大的力度来充分改善和保障城市公共安全。


  总之,要制定一整套完善的战略保障措施,确保整个安全管理和服务、特别是应急处置能够最快捷高效、强大有力地运作起来,由此逐步建立城市公共安全管理和服务体系,促成城市的综合安全能力和水平得到有力支持和大幅提升。本文来自《中国公共安全》杂志

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