预防原则在我国司法实践中的适用思考

摘 要: 预防原则作为我国环境法的基本原则之一,分散体现在各个环境法律、法规中,我国司法审判对预防原则的适用尚没有统一的定论,文章通过对典型环境影响评价案例的深入探析,结合法院对环评案件的判决得出以下结论:我国司法审判适用预防原则具有合理性,法官审理环
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  摘 要: 预防原则作为我国环境法的基本原则之一,分散体现在各个环境法律、法规中,我国司法审判对预防原则的适用尚没有统一的定论,文章通过对典型环境影响评价案例的深入探析,结合法院对环评案件的判决得出以下结论:我国司法审判适用预防原则具有合理性,法官审理环评案件对预防原则的适用多持谨慎态度,同时法院通过成本效益分析的方法进行利益衡量,充分保障公众的参与权和知情权,并对环保机关的环境信息公开提出高要求的方式实现审判结果的合法公正,对今后我国司法审判中关于预防原则的适用具有重要的借鉴意义。

  关键词: 预防原则; 利益衡量; 公众参与; 环境信息公开;

  一、预防原则的概述

  科学技术的飞速发展不仅带来物质与精神文明的极大满足,同时也伴随着人类对资源与环境的极大破坏,引发生态危机。世界各国也逐渐转变环境治理的重心,将以事后治理为核心的规制措施转为源头预防,其核心内涵是通过采取各种预防措施,应对可能产生的环境风险。面对科学不确定的环境风险,实行严格的生态保护制度,强调环境的源头预防理念,深入研究预防原则在我国环境法中及司法审判中的适用规则,促进社会的和谐发展。

  关于预防原则的名称,学者多集中于预防原则的理论探讨,对其在司法实践中的适用尚显不足。预防原则起初出现在联邦德国的Vorsorge法则中,该条法则的核心是对于可能产生的环境风险,社会应当通过谨慎的提前规划并阻止潜在风险的发生来避免对环境的破坏。随后在德国的影响下进入国际环境保护领域,污染防治的海洋环境保护和臭氧层保护领域是预防原则的第一次形式化的运用。《清洁空气法》将预防原则列入法条中其目的是防止在现有科学技术不能预测的环境风险社会中,环境行为引发不可挽救的环境问题时,赋予德国环境决策者采取相应预防措施的权利。之后预防原则逐渐被国际环境法认可,同时在保护北海的国际会议中也被提及。1992年里约环境与发展大会的召开将其确定为大会的主题,在会议上通过的几个文件都对预防原则作出了明确规定。《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》相继将预防原则作为实现自身目标的重要原则。随后,该原则逐渐地应用于环境风险不确定的其他领域,如危险物品管制、生物多样性保护、臭氧层保护等领域。逐步成为个别国家指导环境活动的准则。预防原则自在20世纪80年代发展至今备受世界关注,成为国际环境法的一项重要原则。

预防原则在我国司法实践中的适用思考

  我国对于预防原则的研究追溯至新《环境保护法》修订之际,随着《环境保护法》的修订颁布,该法第五条明确将预防原则列入我国的基本原则中,形成了预防与治理并存的环境保护模式,强调对于科学不确定下可能产生的环境风险采取一定程度的预防措施,该原则明确了预防与治理的关系,从源头上对可能产生的污染进行控制的治理模式。该原则的应用逐步扩展至《清洁生产促进法》中,该法所规范的清洁生产是预防原则实施的一项具体措施体现,强调污染源头的预防和控制,将整体预防的环境战略应用于服务和产品使用过程中,以减少风险的发生。《环境影响评价法》中环境影响评价制度是预防原则的典型涵射,它通过对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度,是贯彻预防为主环境保护方针的重要手段,有利于防止建设项目可能带来的环境破坏,并减少事后治理所带来的损失,同时发挥预测功能与导向功能。

  以上关于法律、法规对预防原则的体现,为法院在审理环境案件时提供了法律依据。《环境保护法》作为环境领域的基本法,预防原则作为其中的指导性原则之一,具有解释法律、弥补法律漏洞的功能,是法院在裁判时对环境法律、法规进行解释的基本依据。即法院在审理案件时,在现行法无法为案件的裁决提供相关的法律依据时,法院可以根据立法的基本原则对案件作出合法的判决。但同时抽象的基本原则给予法官较大的自由裁量权,在具体的审理案件时,法官对基本原则理解不一,易引起同类案件不同判的情形。本文结合典型环评案件探讨预防原则在司法审判中适用的可行性,并针对我国司法实践对预防原则适用的现实状况深究该原则在司法实践中的运用和体现,总结归纳目前我国司法实践对于预防原则的解释规则,提供相应的启示建议。

  二、典型案例样本分析

  本文以环境影响评价的案例为样本,主要涉及到噪音污染、水污染、固体废弃物污染等方面。笔者以“环境影响评价”为关键词在北大法宝上进行搜索,一共搜索到了91篇裁判文书,这些裁判中包含了行政76篇,民事5篇,国家赔偿5篇,执行3篇。从这些裁判中选取几个典型案例加以深入剖析,着重对行政事由的环境影响评价案件进行分析,考究我国司法审判对预防原则的解释规则。环境影响评价制度作为预防原则的表现之一,在司法实践中法院在审理环评案件时,往往会援引《环境影响评价法》来作出司法判决。研究和分析法院关于环评案件的裁判,可以了解预防原则在司法实践中是如何运用和体现的,以及为预防原则的发展梳理了脉络。

  在夏春官等人不服江苏省东台市环保局环评行政许可案中,原告夏春官、高嵩华、包永新、严相宜的住宅与第三人四季辉煌沐浴广场相邻,第三人新建的四季辉煌沐浴广场的洗浴项目运营后所产生的潮湿及热、噪声污染等,可能会对四位原告的生活产生重大影响,但被告东台市环境保护局在未告知四名原告享有听证的权利的情况下,径行作出《审批意见》,遂四原告依法对其提起诉讼,请求法院依法撤销被告东台市环境保护局作出的《审批意见》。本案一审、二审法院分别判决四原告胜诉,审理认为被告的审批行为未依法举行听证,违反了《行政许可法》的法定程序,遂判决予以撤销。本案虽是预防原则体现的典型案例,特殊之处在于本案是所有环评案件中法官判决原告胜诉,行政机关败诉的案件。考察其他体现预防原则的环评案件,在张小燕等人诉江苏省环境保护厅环评行政许可案中,被告江苏省环境保护厅同意镇江供电公司建设双井变电站等一批工程,张小燕等三原告不服诉至法院,主张该工程所涉区域环评方法不科学,建设项目不符合环评许可条件,工程污染物排放量会带来不利影响,请求法院撤销省环保厅的上述批复。本案法院不同于夏春官一案,法院审理认为涉案工程污染物预测排放量和投入运行后的实际排放量小于排放限值,变电站所产生的是极低频场,低频场对环境可能造成轻度环境影响,但影响有限且可控,故法院支持变电站项目继续投入建设。同样,在上海市杨浦区正文花园(二期)业主委员会等与上海市环境保护局环评审批决定纠纷上诉案、周某和张某诉中华人民共和国环境保护部环评批复案等案件中,即使存在第三人的建设项目在科学不确定下可能产生环境风险,法院也不贸然支持原告,本文主要基于对法院判决支持原告的夏春官一案作深入分析,探索我国司法实践对预防原则的解释规则。基于对以上案件的论述可以发现我国法院在对环评案件作出司法裁判时通常要进行成本效益分析,在判决书中表述为某项规划或建设项目可能对环境造成何种程度的影响,通过项目所带来的经济收益类比项目对受害者带来的环境影响,衡量成本与收益的关系,帮助法官作出更合理的判决。对于法院而言,面对环境影响评价案件时,成本效益方法为法官提供一条可供选择的有益思路。夏春官一案中,法院做出了不同于其他案件的裁判结果,判决行政机关败诉,原因在于针对本案其中一个争议焦点即建设项目所产生的对原告的环境影响是否应当认定对四原告有重大利益关系,法院考察认为第三人关于四季沐浴广场的项目建设对于四个家庭的生活环境肯定有较大影响,而且这种影响将是长期的、持续的,四个家庭作为与本案审批项目直接相邻的利害关系人,应当认定存在重大利益关系。法院综合考虑建设项目存在的经济收益与原告可能遭受的长期噪音所带来的生活,甚至健康的不利影响,最终判决支持原告的诉讼主张。本案第三人的建设项目给公众带来的环境影响是确定的,虽然环境风险的价值无法进行准确评估,法院通过利益衡量支持原告的诉讼请求,在此案中,司法对于预防原则采取了较为宽松的解释。详较本文讨论的其他环评案件,在周某、张某诉中华人民共和国环境保护部环评批复案中,法院判决书中写明涉案项目所产生的噪声对于原告的生活未造成不便影响,故驳回原告的诉讼请求。该案项目属于备受关注的重大建设项目,此前建设单位已通过网站公示、发放公众参与调查表等方式征求了公众意见,并依法举行了听证会,保障公众知情权实现。法院审查认为本案环境风险可控,评估项目净收益作为衡量指标,支持项目继续建设,由此司法实践对于预防原则采取了较为谨慎的解释。

  三、司法实践对预防原则之解释规则

  环评案件往往是由于负有监督管理职责的行政机关对参与审批的规划或者建设项目所可能产生的影响预测评估不到位,影响了相邻主体的环境权益,基于不确定的环境风险,受损主体请求法院撤销行政机关对于建设项目的审批,避免不确定风险带来的损害。环评案件基于风险不能准确评估的情形下,法院通过成本效益分析的方法进行利益衡量,本文就结合具体案例总结法官裁判时,如何进行成本与效益作出公正判决,彰显预防原则的运行规则。通过分析判决法官对于环境影响评价采取了不同解释,宽泛亦或谨慎的态度。不同的案件法官可能会综合考虑不同的因素进行考量。总的来说,我国司法实践对于环境影响评价案件中所涉及到的多方利益会运用成本效益的方法进行利益衡量,即评价规划或者建设项目可能获得的经济效益,类比所涉项目在科学不确定情形下对他人产生的环境风险,寻求净收益的大小决定项目的可行与否,因此司法实践对于预防原则的适用比较谨慎。司法机关对于环境影响评价案件的审查,尊重行政机关对于项目的专业性及技术性判断,通过进行成本与效益的比较,将所考虑的因素转化为价值,最终选择作出高效率、公正的判决结果。判决结果公正的原因在于法官借助公众参与作为衡量利益之间的工具,充分保障公众在环境影响评价案件中的知情权与参与权,并对行政机关提出保障公众知情权的明确要求。环评案件是涉及环保知情权、参与权保障的一类案件,公众参与权和知情权的实现是环境影响评价制度完善的前提,科学不确定下的环境风险可能直接或间接地影响公众生活,行政机关完善环境信息公开制度的同时,注重加强与公众的沟通机制,便利公众知悉建设项目的影响,推动多元主体协同合作环境治理模式的构建。

  四、预防原则在我国司法实践中适用的思考

  环境影响评价制度设立的初衷实质就是预防规划或者建设项目可能带来的损害,强调从源头预防,对不确定性的环境风险采取预防措施避免环境恶化之可能。环境保护的重点已从对环境损害的救济向环境风险的规制和预防转移,故预防原则作为我国环境法基本原则之一,不仅是一项指导性原则,适用于我国司法实践也具有可行性。尤其是环评案件涉及科学不确定性下环境风险所带来的原告环境利益甚至可能引起的健康价值的损失,鼓励法官在司法裁判过程中选择预防原则。本文重点讨论司法实践对于预防原则如何适用的解释规则,如上所述,通过对上述案例的讨论发现,法官对于预防原则在司法实践中的适用是比较谨慎的,并不贸然的选择支持原告,完全支持预防原则的适用,而是谨慎地衡量各方利益关系,将公众参与作为利益衡量标准之一等,据此,笔者思考预防原则在我国司法实践中的适用可得出以下几方面的启示。

  (一)保证预防利益大于反对利益,实现净收益最大化。

  根据环评案件在我国司法实践的现状来看,司法机关对于涉及预防原则的环评案件,并不是简单地基于涉案项目所可能产生的不确定的环境风险否认行政机关的审批决定,而是通过对比项目最大净收益与环境风险可能引起的对原告健康、生活等方面的不利影响,以及影响所带来的价值损失,保证所预防的利益要大于反对的利益,实现净收益的最大化。总之,预防原则在环境影响评价案件中的适用在我国司法实践中具有良好的可接受基础,一方面是因为预防原则作为我国环境基本法的指导性原则,具有牢固的规范基础,例如:《水污染防治法》《噪声污染防治法》《清洁空气法》《环境影响评价法》等多部法律明确将预防原则列明到法律条款中,从法律层面对科学不确定下的环境风险采取积极的预防措施,确保在现有科学技术下督促整治到位,阻止损害的恶化,实现环境资源最大化的保护和最高效的利用。另一方面,我国环境保护坚持可持续发展战略,环境保护的重点已从事后治理转为源头预防,环境预防原则作为基本原则,可以指导环境司法活动,发挥其基础性指导功能。故,预防原则在司法实践中的适用是具有可行性,但是司法对其适用必须是谨慎的,不能盲目扩大该原则的适用范围,司法机关应尊重行政机关的判断,充分寻求最大化的衡量标准,利用成本效益分析的方法把握各方利益主体最大净收益的实现。

  (二)公开项目环境信息,完善公开沟通机制。

  环境影响评价案件中所涉及的项目通常会属于关乎公众生活的基础项目,与群众利益密切相关,例如文中提及的张小燕一案中的变电站基础项目的建设,以及周某,李某案中京沈高铁重大项目的建设,关系公众知情权与参与权的实现,会对公众自身合法权益带来影响,因此对于项目方面的环境信息的全面公开至关重要,公众信息掌握不充分,公众很难掌握项目对于健康产生的影响,因此带来公众对项目建设的抵触,使得本该便利公众的项目产生负面效应,阻碍项目的正常施工,易产生不必要的纠纷。因此,涉及公众健康的项目的建设,环保做出审批意见时,有必要在行政许可的同时公开项目环境方面的信息,完善相应公开沟通机制,便利公众充分了解建设项目的环境影响,并建立公众多渠道反馈答疑平台。行政机关需要及时督促行政相对人将与公众健康利益相关的监测数据公开,便于公众知悉实时数据,监督项目单位提高环境保护意识并提高污染防护水平。同时保障公众其环境信息知情权的实现,缓解邻避效应,避免纠纷产生,有效参与环境保护。

  (三)确保公众的参与权和知情权实现。

  法院审理环境影响评价的案件,围绕的争议焦点大多集中于公众参与上,夏春官一案中环保局在审查批准第三人的建设项目之前,并没有告知利害相关人的听证权利,未组织公众参与,也并未保障公众的知情权,从而判决撤销行政机关的批准行为。本案涉及多种权利的交叉,原告的知情权,环保局的审批权以及第三人合法开工建设的权利,存在多种权利冲突的情形下,法官选择优先保护公众的在环境管理领域的知情权、陈述权、申辩权和听证等权利。法院这样判决在很大程度上不仅彰显了程序正义和司法公正,而且既有力地维护了相邻群众的合法权益,又强化了司法对行政权力的监督,引导和规范环保机关的同类审批行为,促进公众参与环境行政许可的决策与监督,提高行政审批的规则意识。故法院在审理环评案件过程中,应适当提高公众参与的法律地位,将其作为案件裁判的重要审查依据。行政机关在对一个建设项目进行审查批准时,不仅要严格审查该项目可能会产生的环境危害,以及是否采取了相应的环保措施,而且要确保公众的参与权和知情权。听取公众、专家对建设项目的意见和建议,只有这样,建设项目才可得以有效实施,更好地维护公平正义,体现司法公正。

  五、结语

  本文围绕我国环境保护的基本原则-预防原则为争议焦点,探讨预防原则在我国环境治理过程中发挥指导性作用的同时,兼具适用于我国司法实践之功能。环境影响评价制度作为预防原则的典范,其在司法实践中的运行决定了法官对于预防原则的解释规则,笔者以典型环评案件为基础深入探析我国司法实践对于预防原则之适用规则,得出预防原则在我国司法实践中具有良好的接受基础,谨慎适用具有合理性,法官需结合公众参与及成本效益分析的方法进行利益衡量,作出公正判决的同时对环保部门提出了更高要求,明确环保部门审批建设项目完善其环境信息,增设环境信息公开沟通机制,确保公众知情权实现,减少纠纷发生实现公平正义。

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作者单位:郑州大学法学院 原文出处:岳晴,樊天雪.论我国环境司法审判对预防原则的解释[J].产业与科技论坛,2020,19(22):28-30. 转载请注明来源。原文地址:http://www.lw54.com/html/faxuelilun/20210315/8409268.html   

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