政府购买公共体育服务边界的研究

1公共体育服务供给多元化趋势 政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨,可政府并不擅长于划桨[1]。 20世纪70年代以来,在向自由市场回归的影响下,西方新公共管理运动将政府购买公共服务作为一项制度创新,成为民营化改革的重要举措。1995年,上海浦东新
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1公共体育服务供给多元化趋势

政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨,可政府并不擅长于划桨[1]。 20世纪70年代以来,在向自由市场回归的影响下,西方新公共管理运动将政府购买公共服务作为一项制度创新,成为民营化改革的重要举措。1995年,上海浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心,委托上海基督教青年会出面管理,并于1998年接受政府养老服务的委托。政府购买服务由此第一次进入我国实践领域[2]。 此后,政府购买服务的内容和范围逐渐扩大,从早期的购买社区服务、养老服务发展到购买培训服务、就业服务、医疗服务、教育服务等各种公共服务,而且也呈现了规模化、多样化的发展趋势[3]。

公共体育服务是指以政府为主体提供的,旨在保障全体公民基本健身要求的公共服务产品和服务行为的总称,分为基本公共体育服务和非基本公共体育服务两大类型[4]。作为公共服务体系的重要子系统,大力推动公共体育服务体系建设是体育工作贯彻落实十八大精神、适应社会发展新要求的重要举措,在新时期体育事业发展中具有重要的基础地位[5]。与其他公共服务相比,体育公共服务政府购买在实践深度和广度存在明显差距,公共体育服务以政府单一供给为主,并没有充分发挥多元公共治理的优势。新时期,公共体育服务多元化供给已成为大势所趋,政府购买作为一种新型公共体育服务供给方式在我国各地逐步开展,并呈现良好发展态势。

2明确边界的必要性分析

明确哪些可以买哪些不能买,是顺利开展政府购买服务工作的前提和基础,也是政府购买服务实践的难点所在[3]。现阶段政府对于哪些服务必须买哪些服务不需要买,即购买边界,尚缺少明确的规范和标准。政府使用这一创新性的治理举措有一个源头性问题,既要避免政府推卸责任,也不能出现政府的过度揽权。如果不加约束地随意使用这一工具,则必然公私混淆,导致公共资源浪费,甚至面临公权力“出租”的风险。反之,如果购买范围缩水,则不能满足广大人民群众多元化需求,导致政府购买公共体育服务制度的选择失去应有意义。因而,政府购买公共体育服务的边界清晰是制度设计能否实现的关键所在。只有明确公共体育服务政府购买的边界,解决这一源头性问题,才能进一步保证准确购买,避免出现失之毫厘谬以千里的后果。

2.1政策文本梳理

为贯彻落实十八大精神,国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)对政府向社会组织、企业等社会力量购买服务做出了系统安排和顶层设计,对购买内容做了概括性描述,将“文化体育”列入基本公共服务领域,要求逐步加大政府向社会力量购买服务的力度,并要求各地区、各有关部门研究制定政府购买服务的指导性目录,并进行动态调整。党的十八大三中全会通过的《决定》更加明确要求“推广政府购买服务,凡属于事务性管理实务,原则上都要进入竞争机制,通过合同、委托方式向社会购买”。各级政府也将“事务性管理实务”作为确定购买服务内容的基本依据。2015年1月4日, 财政部、民政部和国家工商总局发布《政府购买服务管理办法(暂行)》,明确将“公共体育”作为基本公共服务内容纳入政府购买服务的指导性目录。

2.2相关阻滞分析

2.2.1顶层分类目录亟需配套

财政部2013年印发的《政府采购品目分类目录》是政府采购的内容依据,其中体育服务(C2004)包括体育组织服务(C200401)、体育场馆服务(C200402)以及其他体育服务(C200499),并列举出众多政府购买体育服务种类。然而这一目录依据是自2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》,这其中规定政府采购内容包括货物、工程和服务,对于服务的内容要求不够明确,只是简单描述为“指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。 尽管2015年3月1日起施行《中华人民共和国政府采购法实施条例》中指出政府采购法第二条所称服务,包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务[6], 但是现有《政府采购品目分类目录》中列举的体育服务是否属于政府自身需要的服务或政府向社会公众提供的公共服务的边界并不清晰,使得政府购买公共体育服务纳入到政府采购程序存在源头性障碍。因此,亟需对《政府采购品目分类目录》进行调整完善,科学合理地确立购买边界,为依法购买铺平道路。

2.2.2地方指导性目录有待丰富

政府购买公共体育服务指导性目录应该政府购买体育公共服务的依据,是确定公共体育服务政府购买边界的基础。梳理截至目前已经公布的各省市政府购买公共服务的综合性规范文件及指导性目录可得出:购买公共体育服务内容基本涵盖全民健身指导、国民体质测试、体育活动组织、基础设施管理与维护等内容,部分省市也将公共体育规划与政策研究、公共体育资讯收集与统计分析、民族民间传统体育的传承列在其中。但是,总结发现存在以下问题:1)部分省份的指导性目录内容表述完全一致,包括广东、天津、山西、山东、陕西等省份,使人不免对这种状况产生是否存在指导思想异位、忽视地区差异、疏于调查研究、缺乏科学依据、流于表面形式的疑问。2)部分省份如河北、安徽、青海、江苏、黑龙江在指导名录中以“文化体育”为一大的门类,使得边界混淆、不便把握、操作性差。3)体育公共服务覆盖面有限、项目数量不足,如湖北省仅仅提及农民体育健身工程、国民体质监测服务等,甚至部分省份如吉林省在指导名录中并未提及体育相关内容。边界的随意性和模糊性导致将政府购买公共体育服务纳入政府采购程序没有依据可循,势必阻碍政府购买公共体育服务在各地的全面推进。

2.2.3体育部门主导文件有待出台

进一步研究发现,《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(国办发〔2015〕37号)是由文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局共同签发,其中尽管涉及部分购买公共体育服务的内容,由于多个部门联合发布难免出现部分混乱与不明确,不利于体育相关部门的执行。而体育部门至今执行的与政府采购相关的指导性文件《国家体育总局政府采购管理实施办法》(体经济字[2005]98号)显然已经落后于时代要求,还仅限于有形物品的采购来满足政府部门工作需要。对于现阶段政府购买公共体育服务的指导性不强,体育主管部门亟需出台自身主导的针对于政府购买体育公共服务的相关规范文件及科学合理的指导性目录,确保政策落实有章可循。

2.3问题导向的现状分析

目前公共体育服务购买边界的相关政策存在《政府采购品目分类目录》 落后于时代要求,指导目录流于形式,覆盖面有限,体育部门主导的相关文件缺乏等一系列问题。换言之,政府购买公共体育服务的这一源头性问题即“买什么”的问题存在着政策落地过程中难以清晰把握的现状,亟需加以梳理和厘清。近几年来政府购买公共体育服务的研究逐渐升温,既有域外的经验借鉴,也有案例的分析总结,无疑为政府购买公共体育服务理论体系的丰富做出了贡献。然而,学界对政府购买公共体育服务边界并未进行系统研究,忽视了源头性问题也就是购买边界界定的问题,理论认识模糊,这就使对政府购买公共体育服务边界研究的紧迫性显得尤为明显。因此,必须尽快科学界定政府购买公共服务的边界即“买什么”的问题,同时还必须要明确依据,即“如何界定”的问题。

3政府购买公共体育服务边界的多维决策框架

3.1理论探源

学界对政府购买公共服务的边界选择一直存在争议。一种观点认为:所有的公共服务都可以外包,就地方政府而言,它所提供的每一项服务或所履行的每一项职能都可以被承包出去[7]。而更多学者接受这样的观点:可以根据公共服务的性质来决定政府是否购买[8]。从单一方面界定购买边界是不够的。是否采用服务外包,还要考虑能否避免腐败风险,能否监控绩效,能否确保实效,是否存在足够竞争,是否节约开支等多重因素。国际市/县管理协会(International City/County Management Association)梳理美国各地服务外包得失基础上指出缩减政府成本、提高公共服务质量和效率是各地政府选择服务外包的重要因素,但是以下情况是不能开展服务外包的:政府固有职能(inherently government functions)、承接方缺乏经验与诚信、项目目标不明确、监管成本过高等。换言之,西方国家政府公共服务购买是有基本原则、范围限定和执行标准等多维边界要求的。Lawrence L. Martin在总结了众多学术观点和实践经验之后,提出了发达国家政府购买公共服务决策分析维度,包括服务成本、服务质量、公共雇员、工资薪酬、竞争等方面,并提出了具体指标。

3.2维度选择

本文也认同政府购买公共体育服务绝不能无限度、无底线、无标准地完全转向市场购买而忽视自身责任和公众利益。购买服务是有边界的,而单一标准也无法划清一项公共体育服务的购买边界,必须从多维度分析,进一步评估,才能顺理成章地确立政府购买公共体育服务的边界。本文对设定公共体育服务政府购买边界的系列问题充分认识前提下,借鉴国内外学界研究成果,以我国公共体育服务供给现状为基础,顺应时代要求,构建适合我国国情的政府购买公共体育服务边界的四个维度的分析框架:政府职能维度、成本效益维度、公众需求维度、可操作性维度,力图为政府决策解决源头性问题。

3.2.1政府职能维度

在美国,是否属于“固有性政府职能”是判断服务外包的主要依据。除“固有性政府职能”外,政府均可以采用向社会力量购买的形式提供服务。根据美国联邦采购政策局(Office of Federal Procurement Policy,OFPP)的政策文件,倾向以“政府固有职能”作为辨别标准,禁止将政府固有职能委托民间办理,即采用“负面清单”的方式,列明不允许购买的项目,未列入的项目可以购买。联邦采购政策局进一步对19 项“政府固有职能”详细列举,帮助各政府部门辨析,避免将政府职能的不恰当外包。我国香港地区将公共服务分为三种类型:核心服务、辅助服务和商业服务。明确指出核心服务外,政府均可向社会组织购买。

政府职能是指国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。“十八大”以来提高公共服供给水平成为社会热点,政府购买公共服务成为我国政府转移政府职能的新理念与新途径,已被各级政府所接受,并且在我国众多公共服务领域应用。《体育事业十二五规划》已明确提出,要“强化政府公共服务职能,采取直接提供、委托提供或购买服务等多种方式向公众提供优质的公共体育服务”。《国务院加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发〔2014〕46 号)是在全面建成小康社会和全面深化改革进程中,引领我国体育事业发展的重要文件,明确指出要“加快政府职能转变,通过政府购买服务等多种方式,积极支持群众健身消费”。“全能政府”向“有限政府”转变过程中,向社会力量购买公共体育服务是政府履行公共体育服务职能的机制改革和方法创新。政府界定公共体育服务的购买边界必须以政府职能为基本依据,随政府职能转变而调整。

3.2.2成本效益维度

政府在决定是否向社会力量购买某项政府职能之前,需从绩效评估的角度开展“成本—效益”分析。美国《联邦政府绩效与结果法》要求政府部门必须对政府职能是否选择外包进行绩效评估,而绩效评估的基础就是“成本—效益”。 购买服务的成本需包含政府向服务提供者支付的费用、缔结合同的成本以及监管成本,购买成本与服务收益的衡量也是必须考虑的重要因素。

E·S·萨瓦斯《民营化与公私部门的合作伙伴关系》调查过政府推行民营化的原因:主要原因是试图削减机构内部支出(90%),第二个原因是财政方面的外部压力(53%)。可见民营化的初始目的就是缩减政府成本。政府决定是否购买公共体育服务时需要判断:当服务的安排者和生产者同为一个组织时,随之增加是维持和管理行政运行的成本,即因官僚制而产生的成本;而当服务的安排者和生产者分开时,又必然产生因选择和管理生产者而增加的交易成本。两种成本的相对价值比值决定安排和生产功能是否要分开。在充分考虑交易成本基础上,政府购买公共体育服务的成本低于政府自身供给的成本时,政府购买才能得以实施。尽管加大投入扩大有效供给是目前及未来一段时间的常态,但是政府还要以“企业家精神”在充分调研“成本—收益”基础上,来界定购买公共体育服务边界。

3.2.3公众需求维度

公众满意是检验体育公共服务的终极标准,也可以看作是公众体育权利保障、体育公共利益维护效果的检验标准。服务型政府一切行动的出发点就是要满足公众的需求,并将公众的满意度作为衡量服务质量的标准。法国将社会公共服务项目进行分类,依据公共服务与民生密切程度来判定,视其关系民生的重要性和关键程度来决定购买的深度和广度。

现阶段,我国政府购买公共服务的初衷截然不同于西方发达国家。西方发达国家采用政府购买社会公共服务的目标是为了缩减成本应对危机,而我国正面临着公共体育服务多元化需求日益增长的现实,政府采用购买方式并不是为了要削减成本,与之相反,我国政府要加大对社会公共体育服务投入以求满足社会需求。当然这种资源整合也必须讲求效率,所以经济成本并不是界定政府购买公共体育服务边界的唯一因素,公众的多元化需求也是关键依据。充分考虑“顾客”需求的代表性和普遍性而不是随意供给,从而维护广大民众的体育权利,确保体育公共利益得到切实保障。

3.2.4可操作性维度

在政府购买公共体育服务中,可操作性成为必须考虑的现实因素。如果需要购买的公共体育服务供给不存在或者不具可操作性就失去了推行的意义。政府购买公共服务往往需要满足以下可操作性的要求:市场上有大量的服务提供者;服务质量标准能够明确界定;受益程度可衡量,政府有能力进行全过程监督与正确绩效评估等。

降低生产成本是私人部门有效的激励机制,当服务的质量比较容易监测评估时,通过市场来组织生产是较为有效的。但是当服务的质量很难监测的时候,如还勉强通过市场来组织生产,私营部门的生产者就很可能为降低成本而牺牲质量。这时,就应该选择由政府设立的公共部门或机构来提供这些产品。因此是否选择政府自身供给还是采用政府购买公共体育服务的形式可操作性是很现实的问题:1)有足够的公共体育服务供给者,包括体育社会组织和企业实体。供给主体充足、地位平等才能进行充分竞争,从而降低成本。2)政府购买的公共体育服务数量和质量必须是可量化的,否则就不能实现缔结契约,政府就无法通过此手段为民众提供更为丰富的公共体育服务。3)购买的公共体育服务受益程度是可评估的。政府最终要向服务的生产者支付费用的依据就是科学、合理的绩效评估,政府可以确定相应的人员、建立相应的程序,对公共体育服务生产的过程与结果做出监控。未能满足上述要求的公共体育服务项目,可能并不适合通过政府购买来提供。

4框架运用

政府需要切实立足国情民意,从政府职能、成本收益、公众需求、可操作性等多维度进行全面科学评估筛选,对政府购买公共体育服务的边界和内容做出正确界定与选择。现阶段实际工作中,必须将公共体育待购服务置于多维度框架之中全面分析,以政府职能清单为基础依据,以公众需求为根本目标,以成本收益为经济衡量,以可操作性为现实参考,只有同步符合政府法定职能要求、满足大众需求、收益高于成本、竞争充分、质量可测的项目才能启动政府购买程序(图1)。反之,不符合上述标准的公共服务项目应当谨慎采用政府购买的方式提供,避免源头上的失误和指向性偏离,出现事与愿违的后果,出现资源浪费、劳民伤财的不利局面,挫伤政府、市场、公众等购买各方的积极性。

江苏常州探索政府购买公共体育服务的做法走在了全国前列,为全国范围内体育行政部门转变职能、加快体育事业发展提供了范本。2013年底常州市在全国率先出台《关于购买公共体育服务的实施办法》。2014年,按照受益广泛、群众急需、保障基本的原则,与16家社会机构签下18项公共体育服务项目合同。

常州市政府转变职能、问需于民、培育主体、加大投入、公开评审的举措正是对多维度分析理念的运用,值得推广,同时应该在试点的基础上不断丰富完善。

5完善分析框架的重点路径

5.1政府职能清单

依法全面履行政府职能是十八届三中全会推广政府购买公共服务的应有之义,政府职能的法定性必须成为体育公共服务供给方式的基本边界。是否可以向社会力量购买公共体育服务,政府首先要分析该项服务是否属于法律规定允许的范畴,坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则,建立体育行政部门的职能清单以及职权分类,明确“事务性管理实务”内容及边界,为依法购买体育公共服务建立最根本的依据。

5.2事业单位改革

长期以来,事业单位承担多数公共体育服务供给的职能,政府每年需要以财政拨款的形式向这些畸形单位“输血”,这种以政府为主的单一供给模式成本高、负担重对应的是公共体育服务供给严重不足并忽视市场需求。政府购买公共体育服务的新路径对现阶段事业单位改革提供了新选择,政府从“养人”向“养事”的转变势必降低财政成本,对政府决策提出了更高要求,绩效评估,分类改革,分步推进才能实现事业单位改革与政府购买公共体育服务并举的目标。

5.3承接主体培育

体育社会组织应该成为政府购买体育公共服务的承接主体,现阶段我国体育社会组织数量不足、独立性不强、承接能力弱等问题势必会导致无法实现充分竞争。简政放权已成为大势所趋,但是政社分开不等于放任自流,政府应采用降低准入门槛、简化入门程序、探索税费优惠等举措加大体育社会组织培育力度。体育社会组织也应通过强化内部治理机制、提高人员专业化水平等措施来提升自身承接能力。

5.4“互联网+”助力

在购买服务实施过程中,体育主管部门要充分做好细致而深入的需求调研,建立科学合理的信息反馈机制,利用大数据信息资源,充分开发“互联网+”在政府购买体育公共服务过程中的优势,进行需求信息整理,优先考虑“惠民生”前提下,形成对公共体育服务需求的有效把握,解决在实际工作中严重的信息不对称的问题,进而对购买边界界定与优化。

6小结

哪些公共体育服务由政府提供,哪些公共体育服务应该推向市场,哪些公共体育服务可以由政府购买供给应该有明确边界,科学建立与合理运用边界分析框架就是解决这一问题的前提。当然,政府购买公共体育服务边界的广度与深度是一个动态权变的过程,受制于外部环境的变化,如:政府、市场和社会参与治理的程度,同样受制于公共体育服务自身内涵的不断演化,因此必然要求分析框架不断优化升级,下一步研究须将建立相应指标体系和完善量化决策工具作为重中之重。在解决源头性问题的前提下,坚持逐步扩大、动态调整、“顶层设计+地方创新”的原则,将政府购买体育公共服务依法纳入政府采购程序,积极推进我国政府购买公共体育服务进程,使之成为“治理时代”公共体育服务多元化供给的重要力量。

参考文献

[1]E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍,等译.北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]王浦劬,莱斯特.M.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社,2010:32.

[3]财政部科研所课题组. 政府购买公共服务的理论与边界分析[J]. 财政研究,2014(3):2-11.

[4]郭修金,戴健. 政府购买体育社会组织公共体育服务的实践、问题与措施——以上海市、广东省为例[J]. 上海体育学院学报,2014(3):7-12.

[5]国家体育总局官网. 公共体育服务体系建设是体育工作当务之急[EB/OL]. http://www. sport.gov.cn/n16/n2061573/n2761594/3622210.html.

[6]中国政府网.中华人民共和国政府采购法实施条例[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-02/27/content_2822395.htm

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